社会扶贫中的政府行为调查报告

　　　　　　　　　　　　 第十一章：增强社区发展

　　　　　　　　　　　　　能力不从心突破口

　　　　　　　--上海--云南对口帮扶协作的调查报告

　　　　　　　　　　　　　　于法稳王静

　　从1996年开始，沪滇两省市在原来对口支援的基础上，制定并实施了《上海--云南对口帮扶与经济社会协作"九五"计划纲要》。把建立科技培训基地，培训科技人员，在22个贫困县实施温饱村试点工程建设作为对口帮扶的主要层面，走出了一条从科技培训到解决贫困人口基本生活生产条件，然后到发展的路子，有力地推动了云南扶贫攻坚的进程。据不完全统计，上海市和各区县共投入帮扶资金23202.3万元，实施帮扶项目956个。上海市对口帮扶的文山、红河、思茅盾三地州22个贫困县的贫困人口由1995年末的236万人，减少到2000年末的148.5万人。

　　上海与云南的对口帮扶工作表现出如下特点：

　　一是具有明确的目标。《上海--云南对口帮扶与经济社会协作"九五"计划纲要》对对口帮扶目标、经济协作目标和社会发展合作目标都进行了界定，使两省市的帮扶与协作工作有的放矢，围绕这些总体目标制定帮扶计划，选择帮扶项目。

　　二是建立了省、地市和部门三个层面的工作网络。上海市与云南省之间建立第一个层面的帮扶协作关系；上海市的12个区县与云南省的文山、红河、思茅三地州建立了对口关系，成为第二个层面的帮扶协作关系；两省市的工业、科技、商贸、旅游、环保和教育六个部门之间建立了第三层面的帮扶协作关系。

　　三是逐步建立和完善了四项工作制度。建立了两省市对口帮扶协作领导小组联席会议制度，由两省市分管领导带队，每年年底在双方轮流召开，主要是检查本年度工作，研究部署下年度的工作，并形成联席会议纪要，人微言轻来年工作的指导文件；双方各自建立了协调会议制度，由领导小组办公室根据需要不定期召集各自的委办厅局、相关区县和有关地诈的职能部门，研究、协调有关问题，推进双方的工作；三是建立了工业、科技、商贸、旅游、环保和教育6个工作小组的联席会议制度，主要是制定对口合作计划，确定并组织实施一批重点项目；

　　四是建立了项目跟踪制度，根据"九五"计划纲要任务分解，双方领导各自建立了对口帮扶、经济社会协作的项目跟踪制度，采取报表和调研相结合的方法，跟踪各类项目实施情况，督促协调各类项目按计划要求实施。四是及时调整工作思路，选准帮扶工作的切入点。帮扶协作之初，由于上海方对云南省的具体贫困情况缺乏深入了解，难以确定最佳突破口。因此，根据《纲要》中的帮扶任务，上海确立了1997年的工作思路：集中人力、物力、财力对口帮扶思茅、红河、文山三个地州；以科教帮扶为先导，加强调查研究，努力寻找对口帮扶与扶贫攻坚的突破口和结合点。

　　通过1997年的专题调研，提出了"以温饱试点村建设为对口帮扶的切入点，以贫困村为主占场，做到资金安排到村、扶持措施到村，真正使贫困户受益"的规划思路，并制定了《关于开展实施温饱试点村工程的架构（草案）》。从而确立了1998年的工作思路：以温饱试点村工程为抓手，探索对口帮扶到村、扶贫到户的路子，重点实施44个温饱试点村建设，改善贫困区域发展的条件，对贫困村进行能力建设。温饱试点村、"7+8"温饱试点村和安居+温饱试点村都是扶贫到户的好办法，也是对口帮扶协作中最成功的一类项目，可以说是全球反贫困措施理论的一个重大突破。

　　一、对口帮扶的组织与管理

　　（一）背景和动机

　　上海是中国最发达的工业基地，是中国开放最早，现代化程度最高的地方。上海作为我国最大的中心城市，经济基础雄厚，在资金、人才、科技、管理和信息等方面具有显著的优势，尤其是90年代以来，伴随着浦东开发，上海再次鼓起发展的风帆，经济上的辐射和集散能力越来越强。

　　云南是中国最重要的资源省份之五。有色金属、生物资源和水能资源均位居全国前列，旅游资源独具特色，发展潜力很大改革开放以来，云南的经济建设快速发展，形成了初具规模并符合自身特点的产业群休。但云南也是个多民族、多山、多灾的省份，一部分地区发展迟缓，温饱问题很突出。

　　早在60年代初，沪滇两地就建立了友好协作关系。以国家"三线"建设为契机，上海一批轻坊、机械工业企业相继迁到云南，在云南新建了一批工业项目。60年代末，数万名上海知青赴云南支援边疆建设，为边疆民族地区经济社会发展作出了贡献，同时，也受到边疆人民的培养、哺育。

　　改革开放以来，上海与云南的经济联系更加密切。1979年中央边防和对口支援工作会议确定上海与云南建立对口支援关系，上海12个区县与云南12个地州结对。1996年，中央确定了上海市与云南省建立对口帮扶关系。

　　上海与云南开展对口帮扶和协作，一方面是为了完成学中央、国务院安排的一项政治任务，另一方面也是两地实现资源优势互补，加速经济发展的重大举措。

　　（二）组织机构

　　为了使对口帮扶协作落到实处，两省市成立了上海--云南对口帮扶协作领导小组，并在两地分别设置了办公室，专门负责对口帮扶的日常工作。云南省的领导小组办公室挂靠云南省经济协作办公室，其对口帮扶工作由云南省扶贫办公室负责，经济协作由经济协作办公室负责。上海领导小组办公室挂靠在上海市政府协作办公室。上海近20个委办局、12个区县和云南的对应部门以及文山、红河、思茅三地州都建立了对口关系，并设立了负责日常工作的办公室，形成了省、地市和部门三个层面的工作网络。工作网络的建立，为对口帮扶和双方的合作提供了有力的组织保障。

　　（三）制度安排

　　《上海--云南对口帮扶与经济协作"九五"计划纲要》不仅确定了对口帮扶与经济协作的三大目标和六大任务，而且将各项具体分解到各个牵头实施单位。在《纲要》的指导下，建立了四项工作制度；一是上海--云南省市对口帮扶协作领导小组联席会议制度；二是双方各自的协调会议制度；三是工业、科技、商贸、旅游、环保和教育6个工作小组的联席会议制度；四是项目跟踪制度。

　　二、对口帮扶的目标及动员社会扶贫资源的机制

　　上海与云南的对口帮扶，按照开发式扶贫和"优势互补、互惠互利、共同发展"的指导方针，从市场机制和政府推动互补，经济效益和社会效益并重，硬件建设和软件建设并举，以及对口帮扶和经济协作结合、重点帮扶和面上帮扶结合、近期帮扶和长期合作结合入手，共同探索扶贫新模式。

　　（一）扶贫目标

　　《上海--云南对口帮扶与经济协作"九五"计划纲要》对上海--云南对口帮扶协作的三大主要目标进行了界定，这三大主要目标是：

　　1．对口帮扶目标上海重点帮扶思茅、文山、红河三个地州，帮助当地政府和人民完成本地区的扶贫攻坚计划，解决贫困人口的温饱问题。基本解决人畜饮水困难、基本普及初等教育、改善医疗卫生条件。

　　2．经济协作目标共同培育云南的支柱产业，形成一批拳头产品，促进双方产业结构优化和升级，从根本上提高云南的经济发展水平，增强云南的经济实力。

　　 3．社会发展合作目标进一步加强科技、教育、文、卫生等方面的合作与交流。根据云南人才培训计划，有重点地合作培养各类人才。安排安排双方干部到对方挂职。建设希望小学，加强医疗卫生领域的合作，促进云南省社会事业的发展。

　　（二）扶贫途径的选择

　　上海瞄准三地州最易辨别的薄弱占--科技培训，分别在三地州建立了上海科技培训基地和科技中心，培训科技人才，使贫困群体间接受益。同时，在调查研究的基础上，上海又瞄准了解决贫困人口基本生活条件的切入点，在22个贫困县开展温饱试点村建设工程，以增强贫困社区自身发展的能力，从自下而上到发展，逐步深入。然后再对社会公益事业（如希望小学、白玉兰卫生所等）进行帮扶，解决贫困群体的教育医疗卫生条件。

　　（三）对口帮扶的四个层次

　　上海在重点帮扶的思茅、文山、红河三个地州开展了以地州、县、村和农户为主的四个层次对口帮扶：

　　　〇以地州为中心，建立科教培训中心和农业示范基地，辐射全州；

　　　〇22个贫困县以开发式扶贫为重点，带动农户脱贫致富；

　　　〇入村到户以温饱试点村为切入点探索了扶贫攻坚的新路子；

　　　〇小额信贷和劳务输出。

　　（四）扶贫项目的确定与实施

　　上海对口帮扶项目确定的总体思路是：根据对贫困州县的实地调查，找出最突出的问题，将当地最需解决而自己又无能力解决的问题作为帮扶的切入点，从而制定帮扶项目计划。

　　上海对云南的对口帮扶在层面的选择上，走的是从州→县→村→户的路子。在较高的层面上，采取科技帮扶的措施，使全区贫困人口间接受益。然后逐步扩展到县、村、户，项目的选择与贫困农户的切身利益紧密联系在一起。这也是温饱试点村工程取得巨大成功的原因所在。

　　项目实施过程，由当地扶贫部门进行监督，上海派出的联络员不定期地进行检查，及时解决项目实施过程中出现的问题，以确保项目的质量。

　　项目的评估与验收一般是放在每年的年终，由各州县扶贫办和上海联络员共同组成验收小组，根据签定的《项目实施协议》中的条款进行验收。