第十四章整合社会资源，　发挥综合优势

　　　　　　　　　　　　--重庆市集团式扶贫调查报告

　　　　　　　　　　　　　　于法稳 曹树琳 魏学泉

　　重庆成立直辖市以后，不仅要完成自身肩负的扶贫、移民、城市建设、农村工作等艰巨任务，还要带动西南地区、长江上游地区的经济社会发展。重庆作为一个大城市与大农村并存的直辖市，面临着老工业基地改造、100多万移民和366万贫困人口脱贫三大难题，同时移民与扶贫相互交织，成为难中之难。

　　 重庆市有43个县（区、市），其中21个是贫困县，国定贫困县12个，省定贫困县9个。在2442万农业人口中，贫困人口366万，占到15%，大大高于全国平均水平，象黔江地区5个县全部是贫困县，贫困人口占总人口的一半；城口县40个乡镇中有35个贫困乡镇，贫困人口占总人口的比例达到57.2%。

　　 针对上述情况，重庆市制定了《重庆市五三六扶贫攻坚计划》，从1996年起，用五年时间解决366万农村贫困人口的温饱问题。采用集团式扶贫模式，将政府部门、发达区县、驻渝部队、科研院所、大专院校和工商企业组成扶贫集团，开展对口扶贫。按三个层次，实行分级负责。市级组织力量同中央机关和重庆市的对口扶贫部门一起，对口扶持贫困区市县；"两市一地"对口扶持到特困乡镇；各贫困区市县对口扶持到贫困村、户。

　　 重庆市的社会扶贫以解决贫困人口温饱问题为中心，坚持开发式扶贫和开放式扶贫的方针，在改善贫困地区基础设施条件优势资源开发、教育、科技兴农、劳务输出等方面取得了显著成效。1995年到2000年的6年中，重庆市共投入社会资金161496万元，其中引进资金130953万元，捐赠物资折款11635万元，捐赠资金18908万元。平均每年3056个单位参加扶贫，扶贫人数9.6万人。改造基本农田164万亩，新增小水库蓄水4346万立方米，解决了239万人的饮水困难问题，外出劳动力人数759万人次，帮助修建希望小学256所，救助失学儿童37984人。

　　采取集团式扶贫模式，可以将政府部门的组织和管理优势、较发达地区的经济优势、科研单位和大专院校的科技和信息优势、工商企业的市场优势整合起来，形成一个综合优势，然后同贫困地区的资源优势结合起来，推动贫困地区的基础设施建设、经济发展、教育发展、人才培训、技术推广、项目引进、市场拓展等，克服了过去单兵作战、独立帮扶的缺陷，既能发挥各对口扶贫单位的积极性和主动性，更能从整体上发挥扶贫集团的综合优势，有利于解决贫困地区的"综合症"，特别是在资金资源的筹集、项目的实施方面更能体现出整体效益和规模效益。这种综合性、全方位、多层次、多形式的扶贫形式是对省内扶贫方式的新发展、创新。

　　一、 重庆市贫困区县概况

　　重庆市区市县总数为43个，1440个乡镇、20877个行政村，总人口3001万人（其中农业人口2442.4万人），幅员面积8.2万平方公里。其所属的万州区、涪陵区和黔江区，地处三峡库区、大巴山区和武陵山区，地形貌复杂，社会经济发展很不平衡，是全国18个集中连片的贫困地区之一，又是三峡水库的主要淹没区。扶贫开发面临着严峻的形势。其突出表现在：（1）贫困区市县多。在全市43个区市县中，经国务院和原四川省确定的贫困区市县就有21个，占48.98%，集中分布在上述三个区，比全国平均水平高出22.93个百分点；（2）贫困人口多。1997年，全市贫困区市县总人口1421.01万人，其中农业人口1251.14万人，分别占全市总人口47.35%和41.69%。其中贫困人口366万人，占全市总人口的12.20%，占贫困区市县总人口的29.75%；（3）贫困程度重。在21个贫困区市县中，有国定贫困县12个。"八七"计划核实的贫困户105.1万户，贫困人口366.42万人，特困乡镇278个，特困村1968个，特困户15.9万户。具体情况见表1。

　　二、 集团式扶贫模式的产生与组织管理

　　（一） 背景和动机

　　 重庆市的社会扶贫包括两部分：一是国家水利部、农业部、民航总局、核工业总公司、外国专家局、工商银行总和、致工党中央等七单位的定点扶贫，已有十年之久，累计投入资金20多亿元，扶持了一批开发项目，兴建了5所希望小学，举办各种培训班培训了一大批干部和农民，为重庆市扶贫攻坚工作作出了重大贡献；二是重庆市内的对口扶贫，由于各个单位单一帮扶，力量比较分散，整体还缺乏一定的活力。对扶贫对象来讲，联系的头绪太多，无法协调各扶贫单位之间的合作。

　　 重庆市根据其大城市、大农村并存，贫困区市县集中、贫困人口多、贫困程度重等特殊市情，必须克服以往扶贫工作的教训和全国各地动员社会扶贫资源方面的成功经验，寻找适合重庆市特点的扶贫模式。

　　在上述背景下，1996年10月，重庆市召开了第一次扶贫工作会议，决定在全市开展对口扶贫工作，1997年5月，制定了《重庆市五三六扶贫攻坚计划》，并成立了市扶贫领导小组，21位党政领导同志分别联系一个贫困县（区、市），同时动员和组织了市级党政机关、较发达地区、驻渝部队、人民团体和在渝的部分大专院校、科研单位、工商企业共250个部门单位，组成21个扶贫集团，对口扶持21个贫困县（区、市），从资金、物资、技术、信息项目、劳务输出等多方面给予贫困地区大力支持。

　　各扶贫集团也分别成立了集团对口扶贫工作小组，推出一个牵头单位负责组织协调本集团的对口扶贫工作，初步形成了上下结合，点面结合的网络状对口扶贫格局。

　　21个扶贫集团与21个贫困县的对应关系与贫困县的具体情况见表2。全市确立了扶贫攻坚重点乡（特困张）278个，占全市总乡（镇）数的17.3%；确定的扶贫攻坚村2963个，占全市行政村总数的14.06%；确定的特困户43.99万户，占贫困户总数的35.8。在扶贫资金的投放上，项目的安排上都向这些重点乡村倾斜。

　　（二） 集团式扶贫的组织与管理

　　从组织层次看：根据重庆市的实际情况，开展对口扶贫，按三个层次，实行分级负责。市级组织力量同中央机关和重庆市的对口扶贫部门一起，对口扶持到贫困区市县；"两市一地"对口扶持到特困乡镇；各贫困区市县对口扶持到贫困村、户。

　　从集团层次看：为了发挥多方面的优势，形成较强的合力，共同开发贫困地区的资源，各级把有一定条件的几个以及更多的单位，组成若干"扶贫集团"，以克服单独扶贫力度小、无活力、组织难度大等不足。各扶贫集团采取"功能互补"的原则，根据经济实力、协调能力等进行强弱搭配，一般由市级部门、大专院校和科研单位、大中型企业共同组成。

　　从组织方式看：每个扶贫集团的组成是根据政府部门、较发达区县、驻渝部队、人民团体和科研单位、大专院校、工商企业的经济实力的强弱，以及各部门的功能组合而成，由一个单位牵头，分别对口扶持一个或一个以上的贫困地区。然后再根据各扶贫集团实力的大小，帮扶对象的贫困程度进行综合考虑，与贫困县结成帮扶对子。"两市一地"也基本按此办法，将市地机关及其所在地的企事业单位，组成若个扶贫组，对口扶持到特困乡镇；各贫困区市县将县级和乡镇两级干部及有一定条件的企事业单位组织起来，对口帮扶贫困村、户。

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