--广西自治区扶贫调查报告

　　　　　　　　　　　　　　　于法稳 朱有奎

　　广西地处祖国南疆。全区土地面积23.6万平方公里，山地和丘陵各占74.65%耕地面积3900多万亩，北部湾海域面积12.93万平方公里，素称"八山一水一分田一片海"。全区现辖5个地区、9个地级市、110个县（市、区），其中民族自治县12个；1363人乡镇，14738个村村委会，12个民族。1999年末人口4713万，其中少数民族人口占38%，壮族人口占总人口的32.8%。

　　全区有贫困县（市）49个，其中国定贫困县28个、自治区定贫困县21个，占全区61%；面积13.33平方公里，人口1551.52万，分别占全区的56.34%和34.15%。这49个贫困县（市）集老、少、边、山、穷于一体。其中，属左右江革命老区的有14个县；12个民族自治县都是贫困县，全区70%的少数民族居住在贫困地区；有8个边境县（市）与越南接壤；贫困地区的石山面积占全区石山面积的85%；相当部分的贫困人口分布在生产生活条件十分恶劣的大石山区、高寒山区、和少数民族地区，这些地区缺土、缺水、缺电，交通不便，信息不灵，科技教育落后，劳动力素质低，扶贫开发工作任务十分艰巨。

　　 广西与全国一样，于80年代中期开始，有计划、有组织、大规模地进行扶贫开发工作，特别是实施国家"八七"扶贫攻坚计划以来，在国家民委等6个中央、国家机关单位帮扶、广东省对口帮扶以及社会各界的支持下，广西采取了区直单位定点扶贫（1986）、东西对口帮扶（1997）、干部扶贫（1998）三个层次的扶贫模式，把扶贫开发工作摆到突出的位置，把解决群众温饱问题作为农村工作的重中之重，并颁布了《广西壮族自治区扶贫开发条例》，把扶贫开发纳入法制化的轨道，有力地促进了全区扶贫开发工作的开展。同时组织各地摸清贫困底数，建档立卡，对扶贫攻坚项目实行一次性规划，实行"责任、任务、资金、权力"四到县。集中人力、物力、财力，开展了解决人畜饮水困难、村级道路建设、改造贫困户茅草房、通电、通广播电视、地头柜建设、万屯道路建设等大会战，取得了显著成就，使贫困地区经济实力显著增强，贫困群众生活状况有了较大改善。

　　 区直单位挂钩扶贫主要从以下三个方面进行：一是调整优化农业产业结构，大力发展高效农业。同时，抓好科技示范，实施科技兴农；二是帮助筛选项目，发展村级集体经济；三是搞好基础设施建设，不断改善农民群众生产生活条件。搞好水、路、电、学校等基础设施建设是每个挂钩扶贫工作队的一项重要工作。

　　各地市在对口帮扶主要抓了路、水、电、学校等基础设施建设。二是开展经贸合作；三是发展种养业和生态农业，直接帮助贫困农户解决温饱；四是结合自治区下达的跨地区异地安置任务，各帮扶市积极为各县移民安置开发创造有利条件，落实各种有关手续；五是进行劳务输出；六是为贫困地区解决实际困难。

　　干部帮扶工作主要集中在水、电、路种养项目、教育、卫生等几个方面，通过这些项目的实施，解决了部分人的温饱问题。

　　通过几年的扶贫攻坚，全区49个贫困县（市）农民人均纯收入从1985年的194.66元增加到1998年的1869元。全区农村贫困人口从1985年的1500万人减少到1999年底的169万人，贫困发生率由44%降低到4%。十多年来，共在贫困地区种植经济林果1060万亩，累计饲养牲畜1089万头，新修道路18474.48公里，建成人畜饮水工程15万多处，架设输电线路2440.67公里，实施实施安置大石山区特困农民25万人。

　　 通过对广西扶贫案例的研究，我们发现：无论哪个层次的帮扶，基础设施建设都是帮扶工作的重点内容，从贫困群体急需的项目入手，解决其温饱问题，在此基础上逐步改善生产条件，增强发展能力，实现其自身的发展。这些项目的选择也有助于调动贫困群体的积极性，参与到项目的建设中来，成为项目实施的主体，这项目也是最成功的。这也是我们从中得到的启示。

　　一、 广西区内社会扶贫的背景与动机

　　（一） 背景

　　 广西是典型的"老、少、边、山、穷"省区，扶贫攻坚任务十分艰巨，难度很大。主要表现在：（1）贫困面大，贫困程度深。到1995年底，全区未解决温饱的绝对贫困人口有606万，约占全国的1/10，绝对贫困人口占总人口的15.61%，比全国高出8.51个百分点。1997年49个贫困县中还有2.6万户贫困农户13万多人居住在茅草房内，还有一些农户居住在岩洞里，生活十分艰难；（2）大石山多，自然条件十分恶劣。全区具有典型喀斯特地貌的石山8.9万平方公里。全区49个贫困县（市）中，石山面积占全县总面积30%以上的县有28个。这些石山，连绵起伏，高差大、沟谷深，生活生产条件十分恶劣；（3）返贫率较高。1995年有16.6万人返贫，返贫率达15.9%。主要是缺乏足够的资金和土地来安置大石山区群众，包括农业开发在内的劳动就业机会少，农民没有稳定的经济收来源。一遇自然灾害，就容易返贫。

　　这些年来，自治区以高度的责任感和紧迫感，把扶贫开发工作摆到突出的位置，把解决群众温饱问题作为农村工作的重中之重，集中人力、物力、财力打好扶贫攻坚战。1985年以来，自治区在调查研究的基础上，从实际出发，先后制定了关于加强扶贫开发工作的五个文件，自治区颁布了《广西壮族自治区扶贫开发条例》，把扶贫开发纳入法制的轨道，有力地促进了全区扶贫开发工作的开展。同时组织各地摸清贫困底数，建档立卡，对扶贫攻坚项目实行一次性规划，实行"责任、任务、资金、权力"四到县。

　　（二） 动机

　　解决贫困人口的温饱问题，是贫困地区的重中之重和压倒一切的政治任务和中心工作。广西的扶贫攻坚工作，按照《国家八七扶贫攻坚计划》和《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》的要求，坚持开发式扶贫的方针，广泛动员全社会力量参与扶贫攻坚。

　　 广西自治区区直单位自1986年起，每年派出28个工作队300多人到国定贫困县挂钩扶贫，各地、市、县、乡机关、企事业单位每年也派出工作队数万人到贫困乡、贫困村挂钩扶贫。区内地市对口帮扶贫困县工作也积极开展，特别是1996年全国扶贫工作会议之后，自治区内社会扶贫工作又进入一个新阶段。区直单位定点挂钩扶持国定贫困县，从扶贫到县，开始到村；地市对口帮扶关系自治区下文进行了明确；推行了干部帮扶模式。各地市县也都开展了相应形式的扶贫，在自治区形成了多层次、多模式的扶贫格局。

　　二、 广西区内社会扶贫资源的组织与管理

　　广西自治区的社会扶贫工作从三个层次展开，因而形成了不同的组织管理模式。

　　（一） 区直单位定点挂钩扶贫

　　为了切实打好扶贫攻坚战，自治区政府从1986年开始，从自治区直属单位抽调干部组成28个区直农村工作队，对全区28个国定贫困县进行定点挂钩扶贫。各工作队紧紧围绕各县、乡、村的扶贫工作计划，采取有力措施，将扶贫项目、资金、措施落实到村到户，确保农民增产增收和生产生活条件的改善。 广西自治区扶贫办对全区的区直单位进行协调，在广泛征求意见的基础上，编成28个工作组，对口全区28个国定贫困县进行挂钩扶贫。每个工作组都有一个牵头单位，一般是经济实力、协调能力比较强的单位，组长来自牵头单位，一般是副厅级以上干部出任。牵头单位和组长每年轮换一次，但工作组所定点扶贫的贫困县不变。

　　（二） 区内东西对口帮扶

　　桂发[1997]3号文件要求，要组织好区内东西合作扶贫。桂东南、尚海经济比较发达的地、市、县与一个贫困地、市、肥结成对子，按照互惠互利的原则，通过多种形式带动和帮助贫困地区发展经济。各经济发达地、市、县要把搞好对口扶贫作为一项政治任务，切实做到帮有目标，扶有措施、做出成效。

　　1999年，广西进一步加大区内东西对口帮扶工作力度，区人民政府下发了《关于进一步做好地级市对口帮扶贫困地区开展扶贫工作的通知》，各有关地市也积极行动，不断深化帮扶工作。

　　区内对口帮扶的具体的安排见表1。

　　（三）干部帮扶

　　 桂办发[1998]13号文件《关于全面实行干部帮扶贫困农户的通知》，要求落实领导包片、单位包村、干部包户的帮扶责任制，加大工作力度。

　　从帮扶模式看：各地县领导、地县乡单位都安排挂钩扶贫点，各县干部则采取"人盯人"办法，与贫困户结成帮扶对子，做到：每个贫困乡、村都有各级领导联系，都有若干单位帮扶；处级干部每人帮扶4-5户，科级干部每人帮扶2-3户，普通干部每人帮扶1户；同时与农村基层组织建设、党员双学双争活动、妇女巾帼竞赛等活动相结合。

　　从帮扶措施看：干部在帮扶贫困户中实行"五帮"，即帮制定脱贫计划，帮选定项目，帮技术指导，帮搞好销售，帮落实资金；以种养项目为核心，紧密结合小额信贷扶贫和基础设施建设各大会战，确保贫困户解决温饱。

　　从帮扶制度看：建立健全了激励监督机制。各地县根据自身情况，采取帮扶干部交纳风险抵押金、扶贫成效与干部政绩挂钩，向社会公布帮扶对子、定期或不定期进行干部帮扶督查、验收等手段，对帮扶先进者予以奖励，对帮扶落后者予以惩罚，促进了各级干部帮扶的积极性，持续深入贫困农户，帮助其解决温饱。

　　由上面的分析可以看出，广西社会扶贫工作可以分为三个阶段，各个阶段的瞄准目标、项目确定、组织方式、资金来源等见表2。

　　为了推动贫困地区科技进步，促进贫困地区经济开发工作切实转移到依靠科技进步和提高劳动者素质轨道上来，扶助贫困地区群众解决温饱，脱贫致富奔小康。为此，实施了科技扶贫"1211"工程，其目标是：从1996-2000年，在全区28个特困县中，每个县选择一个有代表性的特困乡作为综合开发治理示范乡；推广应用20项能覆盖广大贫困农户的科技成果和适用技术；扶持或新创办一个年销售收入在1000万元以上的科技型龙头企业，培训1000名农民技术骨干。

　　工程的组织实施要坚持与农业综合开发相结合，与自治区和地、县安排的扶贫开发试点相结合，重点示范与面上带动相结合。同时，在工程实施中建立激励机制。

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