扶贫的调查报告

　　　　　　　　　　　　　　　　　孙若梅

　　德国技术合作公司（GTZ）代表德国政府自1988年与中国政府合作以来，已经和正在执行的直接扶贫和涉及扶贫的方案和项目共6个，其中直接扶贫项目2个：山东粮援项目和中德扶贫项目；包括直接扶贫内容的项目4个。这6个项目涉及山东、河南、云南、四川、江西、湖南、贵州、安徽、江苏和西藏等10个省区。德方投资总规模1.8亿德国马克，其中2个直接扶贫项目的投资额1.51亿马克（约相当于5.5亿元人民币）。此外，由GTZ实施的中德技术合作项目视"扶贫"为一项跨领域的工作内容，即各个领域的技术合作项目，如职教项目，也间接地有益于扶贫。

　　作为具有国家产权的、非盈利的、独立的合作公司，GTZ在中国扶贫领域实施的项目更注重于其技术含量，更强调长期专家投入和咨询工作的贡献。使GTZ在中国扶贫领域的项目表现出鲜明的特征。

　　第一， 在项目的组织管理上，GTZ北京办公室只是起到协调和宏观管理体的作用，每个项目的管理都有其相对的独立性。在整个项目执行期间都有德方长期专家专门负责项目的全面工作，德方的长期专家在很大程度上起到了项目经理的职责，而且每个项目的国家级项目办公室的设置都以有益于项目的管理和监督为基本出发点，因此绝大部分国家级项目办公室都设在项目执行的省或地区。此外，在强调项目组织管理和工程措施的同时，注重项目工程运营管理的创新。

　　第二， 在项目的规划和计划实施上，特别强调参与式的项目设计和"有的放矢的（ZOPP）规划方法，注重与项目有关的各个方面共同参与项目实施计划的确定，而且在项目的规划和实施计划实施过程 中不断进行调整，力争使其更具有可操作性。

　　第三， 在执行项目的内容选择上关注造成当地贫困的关键因素，一方面注重农村基础设施的建设，特别是饮水、灌溉和水保工程，集中资源逐一突破，希望能够改变制约贫困地区农户生活和生产的条件，另一方面，强调工程设施的管理和维护，特别是当地社区的自我管理模式，希望能够将成功的模式块推广到其他的扶贫项目中。

　　第四， 在项目的监测和评估上，有完善的内部监督和效果监测指标，有清晰的监督和监测框架，而且项目的进展和质量与资金的拨付挂钩，以确保项目的进展和效果。

　　本案例重点分析直接扶贫的两个项目：已经完成的山东粮援项目和正在执行的中德扶贫项目。

　　一、 德国技术合作公司及其在中国扶贫领域的工作

　　 德国技术合作公司（GTZ）是一个在全球范围内服务于发展与合作的企业，创建于1975年。它属联邦德国政府所有，按私营企业方式运作，实施发展合作，肩负着持续改善伙伴国人民生活条件、保护人类赖以自下而上的自然资源的使命。它的主要委托人是德国经济合作与发展部（BMZ）。德国经济合作与发展部通过一项总合同委托GTZ实施技术合作。同时，GTZ还受德国其它政府部门以及伙伴国政府的委托，支持伙伴国的发展和改革进程。另外，它与一些国际组织和机构，例如世界银行、欧盟、联合国开发计划署和亚洲开发银行的合作也日益加强。

　　德国技术合作公司在中国开展工作已有20多年的历史。80年代，合作领域主要集中在扶贫和职业技术教育两个方面。自1999年以来，合作领域有所扩展。目前GTZ在中国的工作重心集中在4个领域：职业技术教育和促进就业、经济和体制改革、自然资源保护和扶贫、环境保护和能源管理，约有65个项目正在实施。，截至到2001年，德国政府已为在中国实施的技术合作项目提供了逾9亿德国马克的资金。GTZ实施的技术合作项目遵循如下基本原则：帮助受援群体有能力自助：加强目标群体的参与意识和自我负责意识；以受援群体为宗旨；最少介入．

　　GTZ在中国扶贫领域的合作开始于1988年。到目前为止，GTZ在中国执行的专门扶贫项目有2个，其一是自1988-1999年在当时中国划定的18个扶贫重点地区之一的山东沂蒙山区成功地支持了粮援项目，德方投资额规划达1.4亿马克（7000万马克投入和相当于7000万马克的粮食投入）；其二是自1995年以来开始执行的在河南、云南和四川三省开展中德扶贫项目，德方投资总规模为1100万马克。

　　此外，直接涉及扶贫领域或在贫困地区招待的项目有4个：（1）以贫困地区为对象的项目2个：（A）贫困地区有机农业开发项目，项目执行时间为1997-2001年，德方投资规模300万马克；（B）西藏农村基础设施和职业培训方案，项目自2001年3月开始执行，德方投资规模600万马克；（2）在项目设计中包括扶贫内容的项目1个：江西山区持续发展项目，项目执行时间为1996-2003，德方投资规模1200万马克，其中包含近100万马克的赔款，旨在通过乡村基础设施建设达到扶贫的目的，以及近50万马克的资金用于启动面向中低收入农户的小额信贷项目；（3）涉及扶贫领域工作项目2个：（A）与国际农业发展基金（IFAD）合作的湖南和贵州武陵山区农村金融体系能力建设项目，项目执行期为1999-2003年，德方投资400万马克。（B）南京下岗女工再就业项目，项目执行为1999-2002年，德方投资400万马克。（见表1）

　　二、 扶贫项目的背景和目标

　　（一） 背景

　　 1987年，中德两国政府决定在山东的扶贫领域进行合作，这是GTZ在中国扶贫领域的第1个合作项目。当时立项的出发点是：饥饿是威胁人类的苦难，饥饿不仅是贫困和不幸的后果，也是引发社会冲突的主要原因。从另一角度来讲，饥饿和作为引起饥饿主要原因的贫困都是导致人类长期停滞不前的因素。GTZ重视在不同的领域运用不同的手段进行扶贫和营养保障的合作与发展。GTZ学到的教训是：粮食援助不仅仅是天上掉下来的馅饼，对那些绝对依赖于此的人同时亦是灾难，因为这样一来他们就会习惯于享受那些在紧急状态才提供的免费食品，而再也不愿意像以前那样为了能够吃饱肚子而努力奋斗了。山东粮援项目正是要在这些方面有所探索和贡献。在设计项目的调查中发现，山东最缺乏的是水，人畜饮水常年香港到保障，其结果是疾病的发生和生产的落后。除此之外，山东还有许多其他问题，但GTZ的项目仍然决定专注于解决这个主要问题。因此如果将解决问题的范围扩大，势必增加许多协调工作，这不仅会耗费项目大部分的能量，而且对单个项目的投入就会相应养活迟到不能对当地的农户产生明显的效果。

　　1994年中国政府宣布八七扶贫攻坚计划，向全世界承诺在本世纪消除绝对贫困。1995年GTZ在中国的合作领域开始拓宽，强调GTZ在中国全部的援助和合作项目都需要考虑扶贫的效果。与此同时，中德合作的第1个扶贫项目--山东粮援项目的各项工程措施取得了明显的效益，并且在工程的管理和维护方面也取得了成效。中德双方政府通过协议决定启动中德合作直接扶贫的第2个项目--中德扶贫项目。

　　（二） 目标

　　山东粮援项目区位于山东省东南部的沂蒙山区，包括11个县、市、区的146个乡镇，450万人，总面积18678平方公里。项目主要是为沂蒙山区贫困村解决人畜饮水困难，治理水土流失，发展农田灌溉和修建乡村基础设施，包括修路、架电，还进行水资源平衡研究和人员培训工作，以改善贫困山区群众生产生活条件，促进山区综合开发。

　　项目的目标是使项目区贫困村农民能够长期有效和自主地利用、管理和维护好饮水、灌溉工程设施和水土保持设施以及其他基础设施，这一方面解决了贫困村农民长期的饮用水供应问题，提高了农业收入，解决了通电通路问题；另一方面为长期维护好水土自然资源，保护生态环境提供了基础。

　　中德扶贫项目的目标是为减少中华人民共和国的绝对贫困作出有示范效益的贡献。通过德国技术合作公司工作人员长年来提供技术咨询，特别是监测方法的咨询，使中国省、县和乡级的伙伴组织今后能独立地组织和成功地实施类似的项目。通过一些典型的贫困地区开展示范项目，提高目标群体的自助能力。

　　项目的目标群体是生活在贫困线以下的农村人口，需要通过目标群体的参与式来选择措施。在实施项目的每个阶段，参与式的方法和考虑性别问题的做法具有特别重要的意义。

　　中德扶贫项目的特点是项目区地域非常分散，且自然、社会和经济条件差异大。项目内容包括由社区管理并提供资金的饮水、灌溉、水保、可更新能源（沼气）、增加农民收入、适合市场需求的作物、卫生保健（修建厕所、卫生教育）以及和措施配套的培训。

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