中国扶贫调查报告

　　　　　　　　　　　　　 　　孙若梅 孙同全

　　1994年中国政府的八七扶贫攻坚政策出台，并且中国政府承诺言对消除中国绝对贫困作出努力，这与1995年联合国在哥本哈要召开的社会发展国际首脑会议上的宣言及行动纲领相一致。从1996年开始的联合国开发计划署计划（UNDP）第四周期的计划将扶贫作为优先考虑的领域，在1996-2000年第四周期的项目中，扶贫项目的目标是实验、示范和推广参与式、综合性、可持续的扶贫发展模式，UNDP试图在显示出当地机构有能力扶贫到户并将其融入市场经济，使扶贫战略进入经济发展的主流方面所所贡献。

　　 UNDP援助的直接扶项目16个，涉及到探索缓解中国农行绝对贫困途径和中国城市扶贫的领域，在中国的16个省（区）的48个县以及天津市的6个区执行，开发署援助的直接扶贫项目的资金规模1932万美元。

　　从1994年开始实验到1996年正式启动的UNDP援助中国扶贫领域的计划，将重点放在探索扶贫模式创新方面。探索扶贫资金直接到贫困户和社区积极参与的方法，同时兼顾自然资源的保护和持续利用，特别是以社区为基础的生态环境保护和建设及生态农业模式。UNDP支持的通过中国国际经济技术交流中心管理和执行小额信贷扶贫模式，目前是中国社会扶贫领域中小额信贷覆盖面最广和投入规模最大的项目，已经得到中国政府的认可。到2000年底共有9万多贫困贷款户（其中女的比例占70%）中53%的项目户越过了温饱线；试验、摸索了一套新的扶贫模式；产生了良好的社会效益；建立了扶贫小额信贷循环基金和一支管理、操作小额信贷的骨干队伍。重视探索项目机构在项目执行周期结束后能够继续自我生存和发展的途径。为当地农村社区服务的UNDP项目的基层工作人员来自农村社区，是一支专职的工作人员队伍，为项目的持续性奠定了人员的基础。UNDP支持的中国扶贫项目具有以下特点。

　　（1） 注重扶贫模式的创新，利用UNDP具有资金资源和人力资源的优势，实验和推广了参与式、综合性和可持续性的扶贫模式；

　　（2） 为了实现可持续的目标，特别注重组织机构的建设和项目管理机构的可持续性。为此，不仅设计了一个专门的支持项目，成立国家支持和协调办公室和设置专职管理人员；而且每个项目设计中都包括组建一支专职的基层社区队员和村联络员队伍，以便从机构和人员的层面保证项目的可持续性；

　　（3） 强调参与式扶贫，在项目区建立了参与式发展的机制，项目农户的能力得到明显提高，参与观念在项目区的农村发展实践中得以普及。这为我国农村发展实践提供了一些可资借鉴内容；

　　（4） 探讨资源保护和缓解贫困相结合的途径，尤其

　　（5） 扶贫项目针对性强，以小额信贷作为项目的主要内容，以社区为基础，瞄准贫困县中贫困乡村的贫困户为目标群体，确保扶贫的资金到贫困户，扶贫的效益到贫困户和贫困乡村。

　　总之，UNDP支持的在中国的扶贫计划，在扶贫项目的组织机构、机构的持续性、当地社区的参与、当地社区的生态环境保护建设及持续发展领域进行了开拓性的工作。

　　一、 联合国开发计划署及其在中国扶贫领域的工作

　　联合国开发计划署通过它设在174个国家和地区的134个国家办事处，帮助这些国家和地区的人民进行发展。开发署是全球最大的赠款开发援助组织。其资金差不多均来源于联合国每一个成员国的自愿捐助。1997年，这种捐款的总额为7.7亿美元。此外，开发署还于1997年调动了总额为14亿美元的所谓非核心资金。

　　自1972年我国恢复联合国合法席位后，我国就开始参与开发署的活动，并按照有关规定，定期向开发署的合作从单纯向开发署捐款改为"有给有取"，既向开发署捐款，也接受开发署的无偿技术援助。

　　从改革开放之初的1979年起，UNDP在我国的合作和援助计划开始执行。到目前为止（2000年底），已经完成了3个周期的计划，第四周期的计划也已近尾声。UNDP在华援助领域密切配合中国政府的政策和优先发展的领域。前三个周期的项目涉及农业、工业技术改造和政府能力建设，农村经济发展生产、能源、交通与通信、工业生产力与效益、社会发展以及经济、行政管理与改革等领域。截止1996年底，开发署的援助金额为4.6亿美元，在全国范围内已执行和安排了540个项目，涉及到我国经济基础社会发展的各个领域。

　　开发署在华援助项目的重点是随着我国的经济体制改革的深入和我国经济建设和社会发展的重点而不断调整和变化的。前在个周期的项目重点是产业发展和区域发展的目标，没有把扶贫作为直接目标，尽管在部分农业项目和持续发展项目中也有扶贫的效果，但这类项目是通过在贫困地区执行产业产或区域发展项目而产生的旁侧效果。

　　1994年中国政府宣布八七扶贫攻坚计划，并且对消除中国的绝对贫困作出承诺，这与联合国1995年3月在哥本哈要召开的社会发展国际首脑会议的宣言及行动纳相一致。开发署第四周期的项目致力于与中国政府一起为在中国消除贫困做出努力。UNDP的贡献是显示出当地机构有能力扶贫到户并将其融入市场经济，使其进入经济发展的主流。开发署支持在中国的扶贫项目，包括农村扶贫和城市扶贫两个领域。农村扶贫：在48个贫困县开展14个项目来尝试新的扶贫方法；城市扶贫：城市救济改革，下岗女职工的再就业和自谋职业。

　　第三周期项目中工业电讯和交通项目的比例最大占29%；扶贫项目只占2%；而在第四周期中没有继续资助工业电讯和交通项目；扶贫项目的比例从2%升至8%。

　　二、 UNDP援助项目的机构与管理

　　（一） UNDP项目的总体机构框架

　　 开发署支持中国的项目一般是通过中国政府指定的归口协调管理机构--隶属对外贸易经济合作部的中国国际经济技术交流中心（CICETE）执行的。交流中心作为开发署的对口单位负责在政府内计划、方案规划、审查、监督和评估开发署的援助方案和项目。

　　开发署的职能是提供资金，用于规划、立项、实施、监督和评估有关中国发展优选领域的技术援助项目和方案。该署还通过将开发署资金作为催化剂以吸引其它捐助国的资金，协助政府筹集额外的官方发展援助。此外，联合国系统内共有30个专门的机构分别涉及不同的部门和领域，应下放和开发署的要求，这些机构可对开发署的援助方案和项目在设计、实施、监督或评估的过程中提供技术专家支持。

　　中国的相关部委和其它政府机构（包括半独立的政府实体如中央银行，研究院、所、省市和其它地方政府机构）被视为开发署援助项目和方案的受援方和直接受益人。这些机构可作为国家执行机构或实施机构参与的官方发展援助。

　　 开发署援助项目可能包括上述之外的其它参与方。包括其它政府机构、民间组织和根据项目需要与国家执行机构签订提供某种服务协议的私营公司。此外，当地社区或组织的目标群体也可能直接参与某些项目。在这种情况下，这些群体应视为项目的主要参与方。

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