建立交通扶贫基金，

　　　　　　　　　　　推动定点扶贫的持续发展

　　　　　　　　　　　　--交通定点扶贫调查报告

　　　　　　　　　　　　　　于法稳 秦京舜

　　交通部从1987年开始，对河南省洛阳市栾川县实施定点挂钩扶贫，1994年将对口帮扶对象扩大到洛阳市的7个国贫县和云南省怒江州的4个国贫县。《国家八七扶贫攻坚计划》发布后，交通部按照国家的要求，根据当地交通基础设施落后制约经济发展的实际情况，充分发挥行业优势，把交通基础设施特别是扶贫公路建设作为定点扶贫的重要内容，同时，在力所能及的条件下，充分挖掘潜力，实施科技、教育、卫生等全方位扶贫。

　 　交通部定点扶贫的特征可以概括为十六个字，即抓住关键、选好切入点、重视前提、讲究方法。

　　在扶贫的做法上，交通部定点扶贫区别于其它中央国家机关的一个明显特征，就是设立了两个基金：一是科技扶贫资金，只对两个扶贫点，鼓励贫困户发展种养业，增加收入；二是教育扶贫资金，包括两部分：一部分是"交通教育扶贫资金"，用于全国相对贫困的23个省市（主要是西部地区）的行业教育扶贫，通过成人教育的方式，培养交通专门人才，提高他们的技能，更好地为当地交通发展服务；另一部分是"交通部希望工程助学专项资金"，利用每年的利息，专门用于两个扶贫点的希望工程。这是在社会资源参与扶贫中的一个创新，有力地推动了贫困地区的教育事业的发展。通过几年的努力，贫困地区人口素质有了较大的提高，教育事业也有了较大的发展。2000年底，洛阳7县适龄儿童入学率达到100%，失学、辍学问题已基本解决，怒江4县适龄儿童入学率达98%，怒江4县已通过国家"普六"义务教育验收。设立教育扶贫基金是交通部扶贫工作最成功的经验之一。

　　　 一、 交通部扶贫的概况

　　1987年，国家大规模进行扶贫开发，国家各部委响应党中央、国务院的号召，积极参与扶贫开发。根据国务院的安排，交通部从1987年开始，对河南省洛阳市栾川县实施定点挂钩扶贫。1990年，国家又进一步加大扶贫力度，逐步增加各部委的任务。为完成这个政治任务，交通部于1994年又将对口帮扶对象扩大到洛阳的7个国贫县（栾川、洛宁、宜阳、伊川、汝阳、新安、嵩县）和云南省怒江州的4个国贫县（泸水、兰坪、福贡、贡山县），至此，交通部挂钩扶贫一市一州计11个国贫县。

　　《国家八七扶贫攻坚计划》发布后，交通部按照国家的要求，根据当地交通基础设施落后制约经济发展的实际情况，充分发挥行业优势，把交通基础设施特别是扶贫公路建设作为定点扶贫的重要内容，同时，在力所能及的条件下，充分挖掘潜力，实施科技、教育、卫生等全方位扶贫。

　　首先，调动全社会积极性，多方筹集资金，加快贫困地区公路建设，努力改善贫困地区交通落后状况。1995年-2000年，交通部与河南、云南省交通厅及洛阳、怒江两地政府，共投入扶贫建设资金12.84亿元，新建和改建公路129项2282.88公里；修建桥涵359座8006.75延米。较大幅度地缓解了交通基础设施落后对经济发展的制约，基本上解决了山区群众行路难的问题。目前、洛阳、怒江的公路交通条件，已基本能够保障两地社会经济发展的需要。

　　第二，以增加农民收入为目标，开展科技扶贫，发展种养加工业，促进农业结构调整。在加大交通基础设施建设投入、不断改善交通条件的同时，交通部与河南、云南两省交通部门及当地政府联合行动，从科技扶贫入手，发动群众发展种养加工业。从1997年开始，交通部从科技扶贫专项资金中拿出一部分，专门用于洛阳、怒江11个贫困县的种养加工业科技项目。4年来，共投入科技扶贫资金1254.75万元，启动种养业科技项目83个，创经济效益2.56亿元，受益人口达130万人以上。

　　第三、开展多种形式的教育扶贫，努力提高贫困地区人口素质。1995年以来，交通部与河南、云南省交通厅在11个贫困县开展了全方位、多形式的教育扶贫工作。6年来，共投入资金2530.55万元，举办各种类型的培训班15000多期，培训各类人才约15万人次，资助失学学生和奖励大学生50586名，修建希望小学34所。

　　第四，实施医疗卫生扶贫，为贫困地区群众排忧解难。从1999年起，交通部及所属医疗机构，先后三次（每年一批，每批一个月）共18人次赴怒江实施医疗卫生扶贫。不仅为贫困群众解除了病痛，还为当地的医务人员提高诊疗技术和普及预防医疗知起到了促进作用。 　　　

　　　　二、 动员扶贫资源的组织与管理

　　（一） 交通扶贫的背景与动机

　　交通部开展定点扶贫，是以国家经济的发展、社会现状及交通工作实际为背景的。从1982年起，在"苦瘠甲天下"的"三西"地区启动区域性的扶贫开发，由此拉开了全国扶贫开发的序幕；1986年，有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作，在全国范围内正式组织实施；1994年，中央制定并颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出，要用7年左右的时间基本解决中国8000万贫困人口的温饱问题。

　　造成贫困地区贫困的原因有很多，其中一个非常重要的因素就是这些地区的交通落后。要解决这些地区贫困人口的温饱问题，推动其经济与社会发展，必须加快基础设施建设，改善其交通落后的状况，和贫困群体的生活条件。因此，交通部根据国务院的部署，从1985年开始，就开展了交通扶贫工作。1994年以后，交通部成立了扶贫工作领导小组，制定了交通扶贫规划，建立了制度，逐步加大交通扶贫的力度，并且定点扶贫的区域范围逐步扩大，帮扶项目类型逐步增多。

　　从上面的分析可以看出，交通部开展定点扶贫的动机在于完成中央政府部署的一项政治任务，是一种外生的因素。但在交通部定点扶贫的过程中，特别是在帮扶项目类型增加方面，交通部进行扶贫动机则来源于内生因素。

　　（二） 组织结构与层次

　　定点扶贫工作得以顺利实施并取得明显成效，得益于各级领导的重视。交通部党组将帮助贫困地区发展交通事业作为交通工作的一项重要内容，列入议事日程，并于1994年成立了扶贫工作领导小组。黄镇东部长多次赴洛阳和怒江11个国贫县进行考察调研，而且每年至少有一名部领导到扶贫点考察调研、指导工作；1994年以来共有10名部领导20人次到洛阳、怒江考察定点扶贫工作。

　　为了加强定点扶贫工作的领导，交通部成立了以一名副部长为组长的扶贫工作领导小组，下设办公室，负责组织协调工作。从1995年开始，每年下派26名挂职干部，每个县2名，一个挂职副县长，一个挂职交通局副局长，其余的4名分布在洛阳、怒江两市州，分别挂职副市长和政府副秘书长。同时，每年都要召开定点扶贫工作会议，总结上年度定点扶贫工作，研究部署下年度定点扶贫任务；而全国交通扶贫工作会议则从面上对全国的交通扶贫工作进行指导。组织结构可用下图表示。

　　 交通扶贫工作分为两部分：第一部分是定点扶贫工作，也就是对口定点帮扶河南洛阳市的7个国贫县和云南怒江州的4个国贫县。此外，全国各省、区市交通厅、局及地市县各级交通部门也都承担了定点扶贫任务；第二部分是面上的交通扶贫工作，重点支持全国592个国贫县的交通基础设施建设和交通人才的培养。编制了《交通扶贫公路建设"九五"规划》，每年投资7.2亿元实施扶持、帮助贫困地区发展公路交通；同时对中西部地区23个省562个国贫县的各级交通部门实施交通教育扶贫，帮助培养交通专门人才。

　　（三） 动员扶贫资源的途径

　　交通部用于扶贫的资金分为三部分：业务资金，每年1亿元给洛阳、怒江两市州，由交通部根据系统对接的方式，按照计划下达，通过省交通厅下拨到县交通局，然后根据工程项目进度进行拨付；科技扶贫专项资金，从1995年开始，每年援助洛阳、怒江两市州各50万元，用于种养业项目，由交通部科教司与市州科委签订合同，然后将资金下拨到市州科委，市州配套资金一同下拨到县科委再到项目实施单位；助学专项资金，通过挂职干部直接下拨到两市州教育局，资金的使用必须经过挂职干部审批，然后达到贫困学生。

　　扶贫资金的管理中，公路资金一般是委托省交通厅进行审计，科技教育资金一般委托市州审计部门和交通部下派的联络组共同进行。

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