流动畜群助学，事半功倍

　　　　　　　　　　　　　--卫生部定占扶贫调查报告

　　　　　　　　　　　　　　　　王利文 孙学军 　

　　卫生部定点扶贫单位是位于四川省西北部高原的阿坝藏族、羌族自治州的黑水和壤塘两县，是国务院扶贫开发领导小组下达第二批国家机关定点帮扶单位时确定的。

　　卫生部定点扶贫大致经历两个阶段，1994年11月至1996年底，根据"卫生部关于黑水、壤塘两县贫困状况的调查报告"所提出的建议，以卫生扶贫为主，并开展小规模得经济发展的扶贫项目；1997年初至今，通过3年扶贫实践后，思路进一步清晰和明确，在充分发挥卫生部的行业优势，以卫生扶贫为主，加强两县医疗卫生机构的硬件建设及卫生人力培训的同时，充分利用当地资源优势，资助部分短平快、小规模、富民到户的种植养殖业，帮助贫困户尽快解决温饱问题，脱贫致富。另外，通过修建希望小学，开展捐助失学儿童活动，支持当地教育事业发展；通过支持当地公益事业，逐步提高当地群众的综合素质等。

　　从扶贫过程来看，卫生部走的是以行业比较优势为出发点，间接和直接带动当地经济脱贫的扶贫模式。这种模式既有利于解决贫困户生存的关键约束因子，帮助解决温饱，尽快实现"国家八七扶贫攻坚"的目标要求；又有利于发挥卫生部的行业优势，尤其是技术与管理上的优势。

　　一、 卫生部定点扶贫的背景及扶贫县区的概况

　　（一） 背景

　　90年代初，四川省壤塘县大骨节病严惩的消息引起国务院的高度关注，中央领导要求卫生部了解情况并采取可行措施控制病情，卫生部地方病控制司随后派专家赴实地调查，从此建立了与壤塘县及所属阿坝州的联系。另外，定点扶贫前，原阿坝州州长泽巴族在参加全国人大会议期间，到国务院扶贫办反映州里的贫困与大骨节病状况，并强烈要求国务院扶贫办能安排国家机关到阿坝州进行定点扶贫。国家"八七扶贫攻坚"会议召开后，国务院扶贫办考虑阿坝州国定贫困县壤塘和黑水地方病非常严重的现实情况，认为卫生部帮扶脱贫较为合适，并于1994年11月国务院开发领导小组下发《关于中央党政机关及有关单位和人民团体一定点帮扶贫困县的通知》中，明确指定卫生部定点帮扶四川省阿坝州的黑水和壤塘两县。

　　（二） 贫困县概况

　　 黑水、壤塘两县面积10万多平方公里，共有8万多人口，包括藏、羌、汉等民族，其中，农村人口中99%是藏族。1994年，黑水县特困户占总人口的77%，80%的村不通电，85%的村无乡村公路，90%的农户人畜混居，农村人均年收入仅289元；壤塘县特困户占总人口的60%，大骨节病患者完全丧失劳动力约9000余人，占全县总人口的34.06%。从两县的地理位置看，都位于青藏高原东南缘处，平均海拔均在3500米以上，自然环境条件恶劣；从历史沿革看，两县都是从奴隶社会直接转达入到社会主义社会，社会发育存在着极大的断层面；从生产经济方式看，两县基本属于自给自足的自然经济，壤塘县以牧业为主，黑水县则以半农、半牧为主；一些偏远的村寨，既没有外出务工经商的能力，又没有经济林木、商品畜牧等固定的收入来源，农民现有人平纯收入中，80%以上是靠自产粮食和家养牲畜折价而来的，生活上除基本满足吃饭外，穿衣和住房等基本生存条件十分落后。

　　二、 扶贫项目

　　（一） 具体扶助项目的确定

　　卫生部定点扶贫具体扶助项目的确定程序如下面的流程图所示：

　　挂职干部调研预选具体项目→县里扶贫办和有关部门就预选项目制定论证报告→上报卫生部扶贫办→部长副食相关司局进行实地论证→与县委、县政府交换意见后确定项目→签定项目协议

　　挂职干部在整个项目确定过程中处于核心位置。通常，卫生部根据当年可筹集的资金数量确定扶贫项目大致类型，然后安排挂职干部调研并预选具体项目，除此之外，也参与论证报告的制定过程；项目最终确定的时间一般在每年的6月份以前。

　　（二） 项目的类型与数量

　　卫生部定点扶贫，项目主要集中在农业生产、医疗卫生和教育培训三方面。6年来，共完成大小扶贫项目232项。项目构成如图1所示。

　　农业生产项目主要是短平快、规模小、富民到户的种植养殖业项目，包括：日光节能温室蔬菜大棚、青豌豆种植改良、基地温饱工程（三级引水提灌工程、整平土地和移填加厚优质土壤）、流动畜群、养猪和改良羊种等项目。

　　第三产业项目"野生大黄加工项目、野生蕨菜加工项目等。

　　基础设施项目：电视差转台建设等。

　　科技推广项目：农业衫技术推广等。

　　教育培训项目：普九教育、希望小学软硬件建设和捐助失学儿童；把当地卫生管理干部人才、专业技术人员等送出培训、进修或到大专院校读书；举行基层卫技人员短期培训班；培训乡村医生等。

　　医疗卫生项目：改建、维修和装备村卫生室和乡镇卫生院；修建县预防保健中心综合楼、县医院门诊楼和住院部等；建立改水改而示范村；妇幼卫生合作；卫V项目（结核病控制部分）等。

　　图2反映了主要类型项目数量的年度变化情况。从图中可见，不同类型项目变化总的趋势是逐年增加的，这主要是由于社会扶贫政策导向所致。

　　（三） 项目的执行、管理、监督与验收的主要模式

　　1． 示范户辐射模式

　　以修建"日光节能蔬菜温室"项目为例。从项目实施开始，直接定位在利用国内最先进的"日光节能"技术，因此工程科技含坦较高。在选择项目执行者上，瞄准的是有条件的村，并选择有知识、一定经济基础和管理能力的农户作为承包人。项目的修建中采取多家投入和个人入股的实施方式，把温室承包人、县机关职能部门及当地政府的利益捆在一起。土地承包人投工投肥料，水电局投电线和水管，农牧局投铁丝网修围墙，扶贫办投土地补偿税费，政府投入信贷资金。由扶贫办牵头成立"蔬菜种苗基地"，按股份公司经营方式，利益共享，风险共担。"蔬菜种苗基地"，一方面按市场方式动作，另一方面须向建卡贫困户无偿提供规定数目的应季菜苗。

　　可见，此类项目实施对象不是直接瞄向最贫困的群体，而是次贫困群体。卫生部这样选择的理由，主要是为了保证项目的成功率。只有项目成功，才能做到通过项目的示范作用，培育当地干群的新思想、新观念，并带动了当地群众生产意识的转变，才能靠项目效益的滚动发展带动最贫困脱贫致富。

　　2． 贫困户直接操作模式

　　以"流动畜群"经济项目为例，县政府委托农牧局购入一定数量的孕仔牦牛，直接分配给当地建卡的贫困农牧民。后来，在"流动畜群"经济项目的基础上，调整为流动畜群助学工程。整个项目由教育局具体负责，通过与乡、村和贫困户层层签协议，并在挂职干部的督导和监管之下完成。

　　以建希望小学为例。县教育局协助挂职干部作好立项报告，包括北京、生源和效果等，项目报告经机关党委论证后，县教育局找相关的施工队实施，挂职干部在整个过程中起督导、监管并最后验收的作用。

　　4． 教育培训

　　定点扶贫以来，卫生部共修建希望学校3所，资助学生172人，举办卫生培训班10次，培训583人次（见表1所示）。除此之外，挂职干部还积极创造条件，联系县农牧局、计委等单位，会同有关乡镇举办经济项目技术培训7172人次。

　　5． 项目完成效果分析

　　从项目分类和重点项目两个角度对项目完成效果进行分析。

　　（1） 项目分类总体评价

　　将6年来卫生部所做扶贫项目进行归类，按项目竣工验收时达标和效果显著两个标准进行数量统计，结果图3所示。从图中可见，卫生部所做项目100%通过验收达标，但不同类型项目效果显著比例相差较大：医疗卫生项目比例最高，主要原因是利用了部门优势；其次是农业生产和其它；教育培训效果相对较差。

　　（2） 重点项目分析

　　重点项目是指工程投资较大，扶贫影响显著的项目（见表2）。从贫困人口受益率来看，畜牧项目贫困人口受益率大，种植业项目次之，这主要是当地农作制度方式的本义是以畜牧业为主，对外部技术等因素导入接受的亲合力高；公共品项目由于辐射面涉及非贫困群体，使贫困人口所占比重降低。

　　从贫困人口脱贫率来看，公共品项目脱贫率最低，种植业项目低于畜牧业，主要是由于畜牧业的商品效益高；公共品项目低的原因是由于其除了改善农民的生活条件之外，同时也消除了农业生产函数的制约因子。 从扶贫的成本效益分析看，温饱工程最低，畜牧业次之，公共品最高。说明要实现持久脱贫，必须改善农业生产的基本条件。

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