中国的贫困问题与从NGO扶贫的发展取向
郑功成
中国人民大学
[论文摘要]本文认为，改革开放以来的经济发展和政府大规模扶贫运动的掀起，使中国计划经济时代留下的旧的贫困(极端贫困)问题获得极大缓解，但现阶段仍呈现出贫困人口数量庞大、贫困程度相对深刻和多
种贫困现象并存的格局，市场经济条件下的致贫因素亦更加复杂，收入差距扩大化趋势明显。因此，贫困问题依然是中国在现阶段乃至未来相当长时期均需要认真对待的重大社会问题。
文章认为中国政府掀起的扶贫运动是在中央政府主导下的一场立体型、全方位扶贫运动，并确实已经取得了很大成效，但也存在着财力不足、效率偏低、强化官僚系统及容易滋生腐败等不足。文章主张重视NGO组织在扶贫中的作用，提出在改善NGO社会及法制环境的条件下，将NGO纳入国家扶贫战略，采取以民为主、官助民办等方式来促进NGO扶贫事业在中国的发展，最终走上官民结合的扶贫发展道路，并为此提出了具体的建议。
缓和乃至消灭贫困现象，是各国政府的一个共同的目标，也是各国政府的基本职责所在。但由于贫困问题的普遍性与政府扶贫的局限性，往往需要调动民间力量和社会公益组织来参与扶贫事业。本文旨在以中国为个案，通过对中国贫困问题的长期性、政府扶贫运动的局限性和NGO组织的补充性的分析，揭示官民结合的扶贫道路应当成为各国社会政策发展的一
种基本取向。
1.中国贫困间锤的现状分析
1.1旧的贫困问题己经获得缓解
中国是一个发展中国家，长期以来都是以农立国，新中国成立以后，又长期实行计划经济，这一时代的贫困问题集中表现为普遍性的区域贫困与极端贫困。20世纪80年代初进入改革开放时期后，首先得益于乡村土
地承包责任制，激发了农民的生产积极性，并迅速使自然条件相对较好的乡村地区贫困局面得到了改变;其次，20世纪80年代中期以后开展的区域性扶贫运动，尤其是1994年“八七扶贫攻坚”计划的实施，使一些自然条件较差的贫困地区亦逐渐摆脱了普遍性的绝对贫困状态，从而取得了举世嘱目的缓贫成就。这种成就主要表现在以下两个方面:
1．1．1区域贫困问题已基本获得解决。改革开放以来，通过乡村改革和大规模的扶贫运动，国家确定的贫困县大多数己经脱贫，虽然还有极少数地理环境十分恶劣的地区未最终摆脱贫困，但面对区域贫困的扶贫任务己经转换为如何巩固扶贫与脱贫的成果。因此，区域贫困己经由中国贫困
问题的主要方面，退居到与阶层贫困并重甚至处于阶层贫困问题之后，这显然是一个巨大的进步。
1．1．2普遍性的极端贫困状态已经成为历史。在改革开放前，占全国总人口80%以上的乡村人口普遍处于贫困状态，其中三分之一以上处于极端贫困状态，经过20年来的努力，中国政府己宣布乡村极端贫困人口由1978年2．5亿人经1985年1．25亿人、1993年的8000万人，下降到2000
年底的3000万人，约占乡村总人口的3．7%;而在城镇，极端贫困人口约为1%左右(通过各地最低生活保障制度实施情况及相关调查材料综合
因此，普遍性的极端贫困状态在中国己经成为历史，取而代之的则是越来 越多的城乡居民进入小康乃至富裕阶层。
当然，贫困问题的发展总是动态的。就像作为世界最发达国家的美国也还有10%以上的贫困人口一样，中国现阶段贫困问题的缓解也只能是对以往普遍性的极端贫困状态的改变。如果随着人们生活水平的提高而提高贫困标准，同时考虑刚刚摆脱贫困后又因各种原因可能重新陷入贫困状态的乡村人口(据调查，近年来脱贫人口的返贫率一直在20%以上)，再加上
城市贫困群体，“3000万贫困人口”亦只能是中国计划经济条件下乡村极端贫困问题得以基本解决的重要成果，而市场经济条件下的新时期贫困问题却需要重新认识。
1.2 新的贫困现象依然严重
如果从发展的视角并采用国际标准来分析中国现阶段的贫困问题，便可以发现，中国现阶段的贫困问题依然相当严重。这种严重性主要表现在以下两方面：
第一，贫困人口出生率的数量规模仍很庞大。以乡村为例，如果按照国际通行的人均1天不足1美元即为贫困的标准，世界银行推算中国1998年的乡村贫困人口为23000万人，近二年即使有2000多万人摆脱了贫困，乡村贫困人口的规模仍逾2亿;国家统计局根据乡村住户调查资料，认为新时期
的乡村贫困标准应由现行的625元提高到865元 (按1999年价格计)，该 局盛来运据此计算出全国乡村贫困人口在1999年底应为12230万人，贫困
发生率为13.4%, 其中绝对贫困人口为3400万人;根据全国农村固定观察点办公室的调查，2000年全国乡村居民人均纯收入为2574．5元，在被调
查的2万多农户中，有67%的农户人均纯收入低于平均值，其中有19%的农 户低于全国贫困线。城镇亦存在着一个需要救济的2000－－3000万规模的贫困群体(根据民政部门、统计部门和全国总工会等调研资料综合整理)。因此，无论怎样计算，中国城乡贫困人口总量仍在1亿人以上。
第二，贫困人口的贫困程度仍很深刻。国际上一般认为，恩格尔系数在6％以上即为贫困，50%-60%为温饱，而据国家统计局盛来运的研究，在中国乡村的贫困标准中，恩格尔系数高达85%左右;乡村的贫困标准1999年为625元，城镇的贫困标准1999年为1860元，这一标准下的乡村与城
镇贫困人口人均每天可支配的收入分别在0．2美元和0．6美元以下。可见， 中国城乡贫困人口的贫困程度仍很深刻，35%左右的贫困人口处于极端贫困
状态，65%左右的贫困人口处于一般贫困状态。
1．3 贫困问题的结构较为独特
中国现阶段的贫困问题，与发达国家及其他发展中国家相比，在结构上也是相当独特。它主要表现在以下几个方面:
1．3．1极端贫困、一般贫困与相对贫困并存，但此消彼长。从世界范围来看，贫困的演变一般要经过三个阶段，即极端贫困、一般贫困和相对贫困。第一阶段
(极端贫困)是贫困人口得不到温饱;第二阶段 (一般贫困)虽然解决了贫困人口的温饱问题，却不能满足基本的非食品消费需求;
第三阶段 (相对贫困)则是相对于高收入阶层而言的贫困。中国在改革开放以前的贫困可以说是极端贫困状态，但现在也并未过渡到一般贫困阶段，
而是仍有3000万极端贫困的乡村人口和少数城镇极端贫困人口，还有数以 千万计的一般贫困人口，发达地区则还存在着相对贫困现象。因此，中国现阶段是极端贫困、一般贫困与相对贫困现象并存但此消彼长的格局。
[下一页]
