第十六章世界银行贷款区域综合扶贫项目立项决策研究
　　　　　　　　　　　　　　　项目立项决策研究

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 谭清美

　　1． 项目由来和项目宗旨

　　应国务院扶贫开发领导小组要求，世界银行决定援助中国解决广西、贵州和云南最贫困山区的绝对贫困问题。1993年7月，世界银行派技术准备团实地考察广西、贵州和云南贫困山区，"中国西南扶贫世界银行贷款项目"进入了全面准备阶段。世界银行确定项目宗旨为：解决最贫困县最贫困农户的温饱问题，促进项目县经济与社会协调发展。广西凤山县被列入项目覆盖区。本文就凤山县的项目决策进行讨论。

　　2 项目区选定
据项目宗旨确定凤山县项目区选择条件：1992年度农民人均纯收入300元以下的石山乡；有一定的自然资源和人力资源，具有开发潜力；农户劳动力素质与项目开发相适应；农户有参与项目开发的积极性；乡村领导班子健全，有实施和管理项目的能力。按诸条件，选定砦牙、林峒、金牙、更沙和中亭5个乡36个行政村为项目区。

　　3． 项目立项原则

　　据项目宗旨和扶贫经验，确定项目立项原则：直接受益对象是贫困农户；发挥当地资源优势；产品有稳定销售市场；短、中、长期效益相结合，使农户形成稳定收入；第一、二、三产业相结合，综合开发，配套建设；经济效益、社会效益和生态效益相结合，保护生态环境；使用实用成熟技术；合乎当地民族习俗；

　　4．项目立项程序

　　凤山县项目立项程序包括：（a）分析自然资源及社会基础状况；（b）建立项目目标的措施；（d）提出备选项目；（e）建立决策模型并解析；（f）分析模型解析结果；（g）确定投资项目。

　　4.1 分析自然资源及社会基础状况

　　4.1.1 劳动力资源

　　据统计，项目区总人口59720人，其中农业人口58017人，11478户。农村劳动力25823人，其中剩余劳动力10558人。文盲人数占项目区总人口36%，分别比全国和全自治区高出15.74个百分点和19.54个百分点。为此，项目应解决两个问题：提高项目区人口素质和劳动力素质；解决剩余劳动力就业问题。
农业资源

　　4.1.2　劳动力资源

　　项目区总面积6.49万hm2，有耕地3434，其中稻田1112hm2，旱地2322hm2，人均耕地0.057hm2。林地22454.9 hm2，其中用材林10563.7 hm2，经济林4824.5hm2，防护林7066.7hm2。宜林荒山3677 hm2，草场11956 hm2，宜牧荒山4457 hm2。项目区属中亚热带季风气候区，年太阳辐射总量386.48hm2，年日照时数1399.8 hm2，年平均气温19.2℃ ，年无霜期332d，年均降水量1545.4 mm，年均蒸发量1346.3mm。项目区有28个行政村无地表河流，生产生活用水全靠天降水。从总量看，项目区降水量丰富；但由于降水量时空分布不均，项目区季节性干旱严重。

　　4.1.3 矿产资源

　　据自治区煤炭局和地质局的勘探报告，项目区内煤炭探明储量30万t；黄铁矿探明储量4027.5t，纯黄金储量18.5t。从储量看，矿产开发是有潜力的，但其直接受益者并非农户（这与项目宗旨不符）。另外，开发矿产资源还难免带来环境污染和破坏。

　　4.1.4 旅游资源
项目区内风景秀丽，险峰奇洞多处，历史古迹众多，旅游资源丰富，开发旅游资源也会使农民得到间接效益；但项目区地处深山老区，交通问题是主要限制因素。

　　4.1.5 基础设施状况
项目区内有土公路（等外）100.21km,机耕路31.2km。15个行政村通公路，占项目覆盖村总数的42%。中亭、更沙和林峒3个乡和各乡所有行政村均无电话。5个乡政府均仅有简易供水设施，久旱无雨即断水。行政村则无任何供水设施。有18个行政村和更沙乡政府未通电。可见，解决农民的水、电路问题是项目的主要投资方向之一。

　　4.1.6 教育、卫生和科技状况
项目区现有普通初中5所，在校学生1588人；小学166所，在校学生10720人；中小学教师共698人。中学生入学率26.5%，完学率64%；适龄儿童小学入学率89.04%，完学率67.8%。不少学生因贫辍学。教师队伍中，仅少数经过中等师范以上专业训练。5个乡各有卫生院1所，共有医生、医士35人；每千人拥有病床0.38张，医疗条件极其简陋；村一级医疗卫生条件更差。因病致贫者多，因贫致病者众。各乡都有农技推广站、林业指导站、畜牧兽医站，共有技术人员31人，但他们一般只有中等专业学历，或只接受过短期技术培训。由于经营机制的限制，一般农户无法也无钱接受技术培训和指导；另一方面，由于农户文化素质低，没有接受专业技术的欲望。

　　4.1.7 农户收入状况

　　项目区1992年度农民人均纯收入274元，人均工农业总产值432元，农民人均口粮181kg。农民全年人均纯收入在300元以下的有30658人，在200元以下的有22155人，分别占农业人口的52.8%和38.2%。

　　4.2 建立项目目标体系

　　4.21 项目总目标（A）

　　通过实施项目，促进项目区社会、经济、科技、生态协调发展，使项目区内绝大多数贫困农户的生产生活条件得到明显改善，为脱贫致富打稳固基础。

　　4.2.2 项目分目标（B）

　　项目总目标分解为6个分目标（项目实施的第6年达到）。

　　收入目标（B1）：按1990年不变价，项目覆盖农户年人均纯收入平均达到人民币400元以上；具有正常劳动能力，年人均纯收入低于300元的农户数量不超过项目覆盖农户总数的10%。
资源目标（B2）项目区达到基本农田人均0.067hm或经济果木林人均0.133左右。

　　职业技术教育目标 项目区婴幼儿死亡率达到自治区同期控制的平均水平；村级医疗卫生网点建设、新法接生率和计划生育率，都达到自治区同期水平。

　　基础设施目标：项目区5个乡通普通公路、通电；大多数行政村通简易公路；人畜饮水问题得以解决。

　　4.3 提出实现项目目标的措施（Ｒ）

　　开发劳动力资源：包括提高劳动力素质和生产技能，并为其提供就业机会等。在基础教育和医疗卫生方面投资，以提高人口文化素质和身体素质；对劳动力进行技术培训，以提高其生产技能。同时，考虑投资省、见效快，又能使劳动力接受新的知识和技能的劳务输出项目和一些相对劳动密集型项目。

　　开发农业资源：包括开发农业项目并解决设施配套、技术培训和产品销路等问题。重点考虑农业综合开发和与之相配套的农产品加工和集贸市场建设；同时加强农村基础设施建设及农民科技培训和服务。

　　开发矿产资源：开发硫磺矿、黄金矿等。

　　开发旅游资源：开发旅游线路等。

　　建设基础设施：解决项目区农户的用水、交通和供电等问题。

　　改善教育、卫生和科技状况：包括加强基础教育、科技培训和服务及提供医疗卫生保障等。特别指出，组织劳务输出不仅可以增加农户收入，而且是提高劳动力素质、改善农村科技状况的有效途径。

　　提高农民收入：农民收入状况是农村经济和社会发展状况的综合反映。提高农民收入需采取综合措施，包括上述各项措施。

4.4 提出备选项目

　　农业综合开发：种桑养蚕、种植八角、种植板栗、种植小叶榕、推广玉米良种和饲养山羊等。

　　农产品加工和集贸市场建设：扩建剿丝厂，与"种桑养蚕"相配套；扩建制药厂，与"种植小叶榕"相配套；新建和改建农贸市场，与农产品交易相配套。

　　矿产资源开发：兴办选矿场和冶炼厂。

　　基础设施建设：人畜饮水工程，为农户建蓄水池和家庭水柜等；乡村公路建设，修建、改建、乡村间简易公路等；输变电工程，修建金牙35变电站，架通金牙至更沙10输电线路，解决金牙、中亭和更沙三乡生产生活用电问题。

　　基础教育：新建教学点，新建、改建师生宿舍；购置教学设备和图书；培训师资力量；资助最贫困学生上学等。

　　医疗卫生：扩建5个项目的乡卫生院业务用房，购置医疗设备，新疆村级卫生室；培训乡村卫生人员；建立一套有效的农村合作医疗机制等。

　　劳务输出：组织培训项目区剩余劳动力，然后输送到外省、外县或县内企业务工。

　　科技培训和技术服务：组织农户进行技术培训和向农户提供技术服务等。

　　旅游线路开发：开发县城到项目区的一条旅游线路。

　　4.5 建立项目决策模型并解析

　　4.5.1 建立决策模型

　　基于上述研究和专家意见，建立层次分析决策模型如附图所示。模型分4个层次：总目标层（A）分目标层 （B）措施层（R）和备选项目层（P）。

　　4.5.2 决策模型解析

　　4.5.2.1 分目标层
对6个分目标建立两两比较矩阵，以确定它们分别对总目标A的贡献大小（权简U），如表1。最大特征值=6.0139，一致性指标C.I.=0.0028，随机一致性比率C.R.=0.0022<0.1。

　　4.5.2.2 措施层（R）

　　首先，分别对每一个分目标B所对应的措施，建立两两比较矩阵，以分别确定的重要程度（权重）。如对的以重向量为[0.0614 0.2406 0.0225 0.0225 0.1669 0.1669 0.3189]；[0.25 0.50 0.25]；其次，以各分目标对总目标A的权重（表1中的U）为权，对各项措施R相应的重要程度加权求和，得到R的组合权重，即各项措施R对总目标A的重要程度，如表2。
备选项目层（P）

　　首先分别对每一个R所对应的备选项目建立两两比较矩阵，计算对的权重，即各备选项目对某项措施的重要程度。其次，以R对总目标A的重要程度V为权，对各备选项目P分别对R的重要程度加权求和，得到各备选项目P的组合权重W，即各备选项目P对总目标A的重要程度，如表3。

　　4.6 结果分析与项目确定

　　4.6.1 模型解析结果分析

　　从分目标层（B）看，按对总目标（A）的贡献的大小（见表1），收入目标（B）是最重要的分目标。事实上，扶贫的关键正是提高农户收入。资源目标居第二位。达到资源目标，意味着农户有了基本的、稳定的收入来源；同时可改善生态环境。职业技术教育目标居第三位。让劳动力掌握职业技术实质上是赋予其谋生手段。基础教育目标医疗卫生目标和基础设施目标居第四位。达到基础教育目标和医疗卫生目标，会使农民文化素质和身体素质大为提高；达到基础设施目标，会使农户生产生活条件大为改善。从措施层看，按各项措施对总目标的重要程度（见表2），开发农业资源是最重要的措施；其次是提高农民收入；第三是改善教育、卫生和科技状况；第四是加强基础设施建设；第五是开发劳动力资源；最后是开发磁盘产资源和开发旅游资源。从备选项目层看，按各备选项目对总目标的重要程度（见表3），农业纵使开发居第一位；其次是农产品加工和集贸市场建设；第三是基础设施建设；第四是劳务输出；第五是基础教育和医疗卫生；第六是科技培训和服务；第七是矿产资源开发；第八是旅游线路开发。

　　4.6.2 项目确定

　　根据以上分析，矿产资源开发和旅游资源开发两项目对总目标贡献的大小排最后两位；从表3可以看到这两个项目对总目标的重要程度均不足2%。因此，决定放弃这两个项目，集中投资建设和七个项目。在计划和资金安排上，优选考虑对总目标重要程度大的项目。

　　5 决策效果

　　据上决策确定的项目，顺利通过了世界银行评估和国家计委论证，如期如数逐步获得世界银行贷款和国内配套资金。项目实施进展顺利，并逐步获得预期效益。

　　本文蒙河海大学李开运教授指教，特此致谢。

　　参考文献
1李国纲，李宝山。管理系统工程。北京：中国人民大学出版社，1993.119-135