第十七章非政府组织的扶贫事业

　　　　　　　　　　　　　　　　　赵黎青

　　非政府组织（Non-Governmental Orgaizations,即NGOS）是当今在国际上通行的。一般指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。80年代以来，非政府组织在世界各国的社会经济发展中发挥着越来越大的作用，它致力于各种社会公益事业，如扶贫、计划生育、妇女儿童保护、教育、农村发展、卫生保健、环境保护以及人道主义救援和人权保障等，以致被不少人当作是在企业--市场体制和政府--国家体制之外的第三部门。目前，各发达国家政府、各政府间国际组织以及多数发展中国家政府都认真看待非政府组织，将它们当作社会经济发展中的合作伙伴。非政府组织从事的社会经济发展活动有很多，消除贫困现象和扶助贫困人口是其中最重要的事项之一。

　　世界各国的贫困状况之所以经数十年的努力非但没有消除，在很多方面还进一步恶化了，一个很重要的原因，是围绕着消除贫困的活动，市场失灵和政府失灵同时发生。因此，消除贫困呼唤着制度创新和组织创新，而非政府组织就是在这种创新过程中产生的。

　　一、 市场机制与国家机制在消除贫困方面的局限性

　　市场机制和国家的机制，是迄今世界各国致力于消除贫困事业运用的两大工具，从全球扶贫实践看，这两种机制都发挥了重要的积极作用。但是，围绕着扶贫活动这两种调节机制又都暴露出各自的局限性。

　　发展中国家市场体制有两个突出特征。①发展中国家农村社会的特征是：市场不完全；社区内的交易成本很低，但同社区以外进行交易的费用则很高；信息不对称和市场相分割。在农村社区内的交易和家庭内的交易，一般都不通过价格机制。市场经济活动不是建立在契约合同的基础上，而是建立在不规范关系的基础上，缺乏公开和公平的竞争。在不少发展中国家，市场活动经常要靠行贿、受贿的手段去推动。②多数发展中国家在财产与收入分配很不平等的社会条件下，其市场动作通常既缺乏公正又缺乏效率，社会成员在再分配经济资源和政治资源方面是很不平等的。众多的贫困民众或者被消极的地卷入市场活动，或者被排斥在市场之外，不能分享经济发展的成果。由于发展中国家没有健全的社会保障体系，所以，发展中国家的贫富两极分化和广大民众贫困化的问题比发达国家要严惩得多，而广大民众的贫困化反过来又极大地妨碍了经济、社会的发展。

　　市场机制是一种优胜劣汰的机制，贯穿着强者的逻辑，而贫困人口恰恰是一个社会中最弱的社会群体。这决定了消除贫困，除了利用市场机制之外，还必须寻找其它的调节机制。

　　国家机制是世界各国以消除贫困的主要社会工具。自60年代以来，消除发展中国家的农村贫困，一直是国际组织的主要目标，世界银行也是在这一时期将消除贫困列为其援助发展政策的核心内容之一。但是，发达国家政府对发展中国家资助的各种扶贫项目，迄今在消除农村贫困方面取得的成效并不大。到80年代初，许多发达国家政府才侧重而向整个社会发展的援助。这种援助取向没有专门针对社会中的贫困人口，致使在实施过程中，形式上面向整个社会，实际上取得的是使社会中的权势阶层和富有者受益的反效果。在许多发展中国家，有众多的低收入的贫困人口几乎从未受到政府或政府间国际组织的惠顾。这些都表明了政府和政府间国际组织的作用是有限的。政府--国家体制在扶贫事业方面的局限性主要是①国家的主观努力同以人为中心的发展要求有一定距离。在垂直等级式的政府体制中，政府官员是逐级对上负责的，而政府在社会经济发展中则是自上而下地分配资源。各级官员们的意愿和需要，往往同基层贫困民众的意愿和需要是不一致的。在实践中，许多发展中国家的政府在发展事业中喜欢搞大型的工程项目，忽视当地民众的基本需要，特别是忽视了穷人和其它弱势社会群体的需要。来自发达世界的不少官方资助者也是侧重那些可以提高市场效率、有助于企业中长期发展的活动，却忽视了贫穷民众的处境。②政府难以有效地动员和组织贫穷民众参与发展。在很多发展中国家，贫穷的人们缺少土地、资金以及其它生产资料，缺乏必要的技术和信息等资源，而且特别缺乏受教育和培训的机会，而政府和国际援助组织的援助资源由于各种原因又很难直接达到穷人手中。由于当地的社区发展和社会经济发展的制度建设存在着严重缺陷，穷人很难自主地参与发展活动。例如，发展项目的计划通常是由政府和国外资助者制定的，当地民众被排除在决策过程之外，贫民更难以参与项目的设计和规划。③政府发展经济工作是低效率的。政府工作的低效率也是同政府--国家体制的性质密切相关的。政府体制具有权力集中化的趋势，而权力的集中又限制了各级官员的各级性和主动性。政府体制有着僵化和官僚化的趋势。

　　当然，在消除贫困的事业中，政府无疑仍应起决定性的作用。但是，因政府在致力于社会经济发展过程中有其不可避免的局限性，为非政府组织留下了相当大的活动领域，使非政府组织能够在扶贫活动中发挥其独有的重要作用。

　　二、 非政府组织在扶贫事业中的优势

　　非政府组织是在一定的价值观指导下进行活动，不以营利目的、致力于社会公益性事业的社会中介组织。非政府组织这种特有的性质，使它们能够在扶贫事业中相对于市场体制中的企业组织和国家体制中的政府组织具有很多优势，这也是自80年代以来，它们能在世界各国的扶贫事业中发挥越来越大作用的主要原因。

　　非政府组织工作人员的组成是基于有着共同的信念、目标和兴趣，具有志愿性。非政府组织是由一个社会中受到最好教育的学者，受到最好训练和具有权势的官员，同最缺乏教育和最无权势的人们结合组织起来的。由于非政府组织通常是由具有共同公益性目标的人们志愿地以相当松散的方式结合在一起的，所以，一般来说，非政府组织的工作人员较为团结、谦虚，较为具有理想抱负和奉献精神，官僚化习气较少。

　　在发展中国家从事扶贫活动的非政府组织，大多是具有操作性的、农村发展取向的非政府组织，它们的组织成员在农村实地直接从事扶贫等活动。除了当地的非政府组织之外，还有一国的和国际的具有操作性的、致力地农村发展的非政府组织。不同层次的非政府组织彼此间维系着一条纽带，可以取长补短，协同致力于扶贫事业。当地的非政府组织可以从全国性和国际性非政府组织处获得资金、技术、理论指导等方面的支持，全国性和国际性的非政府组织可以借助于当地非政府组织的帮助接触到贫穷民众。不同类型的非政府组织在消除贫困事业中的这种协同努力，可以较好地发掘非政府组织的潜力，在扶贫活动中实现较高的效益。

　　在扶贫方面，通过搞发展项目解决贫困问题，非政府组织则较政府机构有优势。非政府组织从事的农村综合发展项目，与政府项目不同的方面有：规模较小和更为本地化；更为专注于贫穷农户；较多地同当地社会基层组织进行合作，从而能促进民众的参与。非政府组织在扶贫活动中而对当地的各种既定条件，如经济、政治、文化和传统等，它们具有较大的适应性，它可以根据这些特定的条件来确定自己的战略、策略、计划、方式以及应采取的各种措施。同官方项目相比，非政府组织在从事长期发展项目上有比较优势。非政府组织项目实施的政治和社会环境条件往往较差，因此，非政府组织从事的扶贫项目难度也很大，在短期不易获得明显成效，但通过非政府组织专注的不懈努力却可以稳步实现长期绩效。

　　消除贫困已成为各国以及国际社会的共同目标，扶贫活动涉及到各类不同的社会群体和不同的社会角色，非政府组织可以通过建立网络同有关各方保持联系，发展同他们的关系，组织各方人士的参与，协调冲突。非政府组织在中介协调过程中，可以组织经济活动，动员和运用当地的资源，协调利益分配，实施监督和评估，落实政府的政策，还可以影响本国政府和国外资助者的政策，促使政府活动同人民的愿望和需要相吻合。非政府组织还可以利用其有利用职的中介位置，成为信息加工与处理的枢纽，将有关各方连接在统一的信息网络之中，进行信息的传递与交流。非政府组织还可以发挥自己拥有专家和专门技术知识的优势，在与扶贫有关的事务上提供技术和管理方面的咨询，对有关问题进行分析、研究与评估。

　　一般来说，扶贫活动是在外部注入资金、物资、人力和知识等方面的支持下推动的。如果没有被帮扶对象的积极参与，这些资源既难以得到有效的运用也难以获得持久的成果。只有真正的民众参与，才能使外部支持下实现的发展长期持续下去。非政府组织从事扶贫活动的一个突出特点是民众参与和社区卷入。非政府组织利用其贴近民众的优势，可以帮助基层民众组织起来，提高民众对自我潜力的认识，培养他们自立自助和互助的精神，促进他们参与消除贫困活动的全过程。

　　在各发展中国家极不相同的背景条件下，非政府组织在消除贫困的事业中非常注意利用社区组织和社会基层组织开展工作。社区组织主要是为本组织成员和本社区的利益服务的组织，是一种互惠性质的组织。同社区组织合作，不仅可促进扶贫工作本身，而且可促进民众参与，对政府的决策可形成圈套的影响力，唤起一般公众对特定问题的注意。贫民人微言轻分散的个体，是很难参与各种社会决策过程的，非政府组织将其服务对象组织起来，使他们有能力和有机会参与决策过程。组织起来的穷人，可运用集体的力量去参与社会经济发展计划的设计与实施，更有效地使用扶贫信贷和其它经济资源。组织可以成为穷人从事社会活动的后盾，调和各种经济和社会冲突，可使穷人在同商人和金融业主打资产时处于较为有利的地位。

　　同时，非政府组织可以以民众代表的身份同政府以及重要的营利性机构建立起良好的合作关系，这种合作关系是非政府组织扶贫事业成功的重要条件之一。在孟加拉国有一个叫作普罗西卡（Proshika）的非政府组织，曾在扶贫活动中同政府和民间银行进行了较为成功的合作（Sanyal,1994）。

　　三、 非政府组织的扶贫活动

　　 在许多发展中国家，非政府组织从事消除贫困的事业已有相当长的历史了。特别是在卫生保健和教育领域，非政府组织为社会下层的人们提供服务以满足其基本需求的活动，具有相当大的影响。在卫生保健领域，非政府组织侧重于在政府医疗体系不健全或者不存在的地方建立基本的医疗设施，设立诊所，主要起着填补窑的作用。在教育领域，非政府组织通过建立学校、组织师资培训等方式，谋求使所有学龄儿童都能够受到适当教育。非政府组织还积极从事一些非正规的教育，如成人扫盲、职业培训以及青少年的性教育等。80年代以来，世界各国的非政府组织围绕着扶贫事业展开了更为积极和广泛的活动。非政府组织从事扶贫活动的领域有教育、卫生保健、住房、信贷、规模的基建以及中小规模的生产等。

　　不少发展中国家的非政府组织在发放扶贫信贷方面做出了卓有成效的贡献。亚洲和非洲的许多非政府组织是围绕着分发信贷去开展扶贫项目活动的，如向农民分发农业生产信贷，使农民有资金购买种子、肥料、农药以及农用工具等农业生产投入；也有的是向农民发放信贷使他们去开辟获得非农收入的机会。这些信贷活动，有的是非政府组织直接进行的，也有的是依靠国家银行或商业银行进行的。在印度，政府在非政府组织扶贫信贷基础上补充信贷不足的那一部分。非政府组织从事的信贷活动，是以贫困农民为对象的小型信贷，条件优惠。贫困农民有机会也有能力获得这些贷款。非政府组织在组织和发放扶贫信贷时，通常会将信贷规模控制在一定幅度内。扶贫信贷一般应达到一定数量以满足贫民的基本需要，但又要少到一定程度以使借款农民有能力在规定的期限内偿还。非政府组织提供的信贷风险小，非政府组织工作人员通常与接受贷款的贫民有着相互信任的关系，所以扶贫信贷从筹集、发放、使用到偿还的全过程，相对来说较为顺畅和有效率。通过政府渠道和商业渠道贷款所出现的一些问题，如许多贫民拖欠或拒绝偿还所借的款项，一些贫民常常不是将信贷资金用于生产投资而是用于直接的、迫切的生活消费以至信贷难以在收入和生活水平方面产生长期的积极效果等，而由非政府组织从事的信贷活动中，上述问题都能有相当程度的改观。从一些发展中国家非政府组织的扶贫信贷实践看，非政府组织开展这类活动受到两个因素的制约：一是信贷资金的筹集；一是信贷的管理费用。如何解决这两个问题，对非政府组织扶贫信贷的未来发展至关重要。

　　非政府组织与政府和民间银行合作扶贫，取得了很好效果。如孟加拉国的一个叫普罗西卡的非政府组织，通过研究认为该国的农业对灌溉将有很大的需求，从事灌溉事业将会有利可图。于是这一组织便将无地的贫穷农民组织起来，帮助他们向银行申请贷款，说服银行相信这些农民的偿付能力。贫民们以这些贷款购买用于灌溉的水泵，尔后以组织的名义向大中型农场主们提供灌溉服务以获取收入。孟加拉国政府一方面向民间银行发出指令，要求它们向贫民们发放贷款；另一方面，对民间其他人购买水泵征收高额税以限制大中型农场主自己购买水泵。结果，贫民们找到了工作，增加了收入，偿还了贷款，实现了良性循环。印度有一个叫作妇女自我就业协会的非政府组织，在同政府的合作中也较为成功。这一组织主要是帮助失业妇女自谋生路，从事各种有收入的经济活动。该组织同政府有相当密切的合作关系。这一组织同国家银行合作，向贫穷妇女发放补贴贷款。该组织成员生产的各种产品，由政府出面购买并在国营商店中出售，或由各级政府机构使用和消费。对该组织为其成员搞的人寿保险计划，政府也积极支持。这一组织还参与政府的决策过程，反映贫困妇女的愿望和需要，对那些与贫穷妇女有关的政策制定施加影响。在一个男性居支配地位的社会中，这个非政府组织在维护妇女的自尊和经济的独立上发挥了重要的作用。

　　非政府组织的活动方式受特定国家机的历史传统和政治环境的影响很大。例如，孟加拉国的非政府组织一般都采取大致相同的方式从事扶贫活动。它们一般都先建立一些储蓄和信贷小组，然后以从事信贷业务为核心，开展卫生保健、教育、农业基本建设以及促进生产和增加收入等广泛的扶贫活动。例如，工作效率较高的孟加拉的一个非政府组织叫农村进步委员会（BRAC--theBanhlakesh RuralAdvancem ent Committee）,90年代初，有2000多个工作人员，它所支持的无地农民的社会基层组织有60万成员，它所推行的妇女健康与发展计划可使300多万民众受益，它建立了和管理着6000多所小学，收容了18万个来自贫困家庭的儿童。

　　迄今，非政府组织主要是在微观层次上开展扶贫活动。大多数非政府组织仍然主要是针对贫困的症状和后果从事活动。它们没有在解决贫困的结构性根源上作出很多努力。有越来越多的非政府组织认识到，如要彻底消除贫困，除了要对贫困的根源采取措施外，还应针对造成贫困的根源采取行动。爱德华庇等人认为，非政府组织如要将扶贫活动从微观推向宏观，可以采取的战略有：①在非政府组织体系内推广成功的扶贫经验。②创造一种机制使非政府组织在扶贫方面的成功经验为政府部门接受和推广。③发展影响公共政策的倡议和游说的能力。在大多数发展中国家，非政府组织目前还很少参与全国性的发展决策过程。它们既缺乏能力和资源，又缺乏愿望去开展这种形式的活动。④促进结构性的变化以使穷人拥有更大的政治影响力。

　　从国外非政府组织的扶贫实践看，非营利性、公益性和志愿性的社会中介组织在扶贫事业中大有可为。在中国，随着向社会主义市场经济体制的过渡、政治体制改革中的政府职能转换，大量的扶贫工作需要由这类社会中介组织越来越多地承担起来。从这个角度看，国外非政府组织在扶贫活动中许多创造性的做法具有非常重要的借鉴意义，如何在中国开发非政府组织在扶贫事业方面的潜力，不仅是重要的而且也是迫切的。