平昌县位于四川省北部，是一个很普通的省定贫困县，地上没有什么特产，地下没有什么矿藏，全县幅员面积2229平方公里，人口86.24万人，人口密度387人／平方公里。进入90年代中期，平昌县全县还有约16.7万人没有解决温饱，1996年解决温饱的贫困人口仅2.41万人，另外还有2700多人返贫，而四川省扶贫攻坚计划要求平昌县在1998年全部解决贫困人口的温饱问题。

　　依照推算，平昌县守成扶贫攻坚任务１９９７年需扶贫贷款４２８２万元，１９９８年需３４８４万元。事实上，达到这个投入是不可能的。而“扶贫贷款以各种方式用于贫困户"这个假设也是站不住肢的，因为四川省一项典型调查表明，扶贫资金到户率不到３０％。

　　当前国际上流行、国内选期小范围试点的小额信贷扶贫方式证明了小额信贷扶贫方法至少可以达到：（１）扶贫贷款到户率最高；（２）扶贫贷款回收率最高。运用小额信贷扶贫最成功的就是创造此方法并在些其他上发展起来的孟加拉乡村银行（Ｇrameen Bank，缩写ＧＢ）。"乡村银行"的核心就是变"整贷整还"为"整贷零还"。基本的操作原则是：（１）只向穷人提供贷款；（２）向穷人提供短期小额度贷款；（３）重点向妇女提供贷款；（４）提供连续贷款；（５）建立农民互助组织。因此，平昌县引入了这种小额信贷扶贫方式。

　　一、 实施

　　尽管如此，小额信贷对于平昌县来讲，仍然是陌生的。平昌县于是开始了"摸索着石送过河"的第一步。

　　１９９６年的初试

　　１． 筹集小额信贷动作资金。平昌县扶贫办在既没有外援，又没有内助的情况下，抵押了县扶贫办全体职工的住房从县农业银行贷款８万元（月息2.4‰）。靠抵押或者其他可行的方式获得低息贷款，这是操作小额信贷必不可少的。同时扶贫办还动用了约１０万元扶贫基金用作开办费。

　　２． 选择试点区。选择了该区划贫困乡--马鞍乡作为试点区。这一资源的优势在于减少协调区-乡--村各级行政的难度，使工作方便。

　　３． 宣传发动和组织农户。

　　４． 贷款的发放和回收。两个村在贷款的发放和回收上进行了不同的试验。

　　（１） 黄梁村。１９９６年７月１３日开始发放贷款，规则是：从第三个月（即９月１３日）开始还款，每月还贷款总额的１０％，一年还清，贷款利息为月息‰。得到贷款时先缴５０％，余下的５０％在最后还款时结清，借款数额由扶贫办和担任中心主任、小组长的村干部确定。１９９６年７月１３日黄梁村组建的两个中心共发放贷款２７０００元，最高贷款１３００元，最低贷款１００元。扣除一个最高贷款（建小酒厂），平均每人贷款２８２元。到１９９７年７月１３日，贷款回收款９９％。

　　（２） 桂花村。１９９６年９月９日开始发放贷款，规则是：从第三旬（即１０月９日）开始还款，每旬还贷款总额的３％，一年还清，贷款利息为月息６‰；不分先后顺序一次性发放；借款数额在１０００元的限额下自愿确定，由扶贫办和中心主任、小组长认可。每人交纳贷款总额的５％作为中心互助基金和小组互助基金（各2.5％）。１９９６年９月９日桂花村组建的一个中心共发放贷款１４０００元。到１９９７年９月９日，贷款回收率１００％。中心基金和小组基金全额退还农户。

　　１９９７年的规范运用

　　正当平昌县小额信贷试验进行到中期时，１９９７年１月四川省开始了在全省较大规模试点和推广小额信贷扶贫，并于１９９７年３月在平昌县召开全省项目启动和现场培训班，起到了一定的推动作用。

　　１． 建立管理机构。１９９７年４月平昌县正式成立了在县民政局注册的社团组织--扶贫经济发展协会。协会理事长由县长担任、分管持贫的副县长、扶贫办主任、农发行行长、财政局局长等４人为副理事长。并于１９９７年５月在笔山区成立了四川省第一个小额信贷扶贫基层营业所，向社会公开招聘社区工作人员。

　　２． 建立动作制度。小额信贷扶贫的组织机构有两个方面：一是小额信贷的和管理机构；一是客户的组织，也就是贫困农民的组织。

　　３． 完善动作程序。

（１） 县协会对乡、村、社区干部和社区工作人员进行业务培训；
（２） 县协会选择试点区；
（３） 社区工作人员在即将开始小额信贷扶贫工作的乡村进行宣传发动；
（４） 社区工作人员对试点乡村和农户进行基本情况调查，找出适合的贷款农户；
（５） 县协会审查批准协会会员的入会申请；
（６） 社区工作人员帮助贫困农户组建中心，学习小额信贷规章制度；
（７） 农户自主进行项目选择，并经由中心向县协会提出借款申请，同时明确还款来源；
（８） 县协会审查农户的项目和借款申请、还款来源；
（９） 社区工作人员出席中心会，在中心主任的协县下面对面发放借款给农户；
（１０） 制定借款规则。第一次借款最高限额１０００元。中心的农户不分先后一次性得到借款：执行管理费率８％，发放借款时先缴４％，余下的４％在最后一次还款时结清。第三旬开始还款，每旬还贷款总额的３％。

　　４． 关于财务管理。小额信贷目前在国内还没有现成的财务制度和管理程序可仿模或者借鉴。从理论上讲，小额信贷是一种准金融活动，可以参照银行的财务管理。但是有四点是十分现实的：

（１） 小额信贷动作机构的独立性。尽管平昌县成立了相应的机构，但实际的管理仍然是扶贫办在做，扶贫办主任是法人代表，可他并没有辞去平昌县扶贫办主任这个国家公务员的职位。这表明扶贫办的财务管理和小额信贷的财务管理在事实上分不开。尤其是在一些费用的开支方面。
（２） 社团组织从事商业行为的合法性。１９９７年４月平昌县在笔山区建起了全省第一家基层小额信贷营业所，县农业发展银行、县财政局，从扶贫资金和财政资金给予了一定支持使营业所能正常动作。
（３） 小额信贷机构工作人员的业务能力。扶贫机构招聘的社区工作人员基本上没有银行工作经验，在这种情况下要借鉴银行帐的财务管理就不是一件容易的事。
（４） 小额信贷资本金的属性。平昌县１９９７年的小额信贷资本金来源主要有三个渠道：一是四年期的扶贫抵押贷款共８万元；二是年初省扶贫办和省农业发展银行联合带帽下达的５０万元扶贫贴息贷款；三是县里向省贫困乡村经济发展促进会申请的１２８万元小额信贷专项扶贫资金，还有正在争取当中的县财政周转金３０万元，限周转使用三年。因此，尽管平昌县小额信贷资本金看起来比较三厚，但是从属性上讲，没有一分钱是自有的。

　　５． 黄梁村、桂花村的追踪

　　（１） 黄梁村的小额信贷已经停止。１９９６年在该村试点的时候，实行的是低息贷款，９２户农户不完全是符合条件的贫困农户，且有少数农户认为所获贷款是救济款而理所当然的可以不还。对于１９９７年小额信贷拟执行的８％的年管理费率，该村一些干部和农户不能接受，所以平昌县扶想贫经济发展协会暂停了黄梁村的小额信贷扶贫。

　　（２） 桂花村的小额信贷开始扩展。目前该中心已有４５户农户，中心主任经成员同意继任，部分小组组长在小组成员间轮换。桂花村村民逐步接受了小额信贷的规章制度和管理。

　　二、 评价

　　不论是在１９９６年，还是在１９９７年，平昌县小额信贷扶贫都体现出明显的效益。

　　１． 小额信贷初现扶贫效益

　　从小额信贷扶贫项目的实施情况来看，发展药园、果园等经济林188.5亩，修小蚕共育室６个，办家庭孵抱房３个，购生猪１４３７头、牛７９头号、羊１０８只、鸡鸭１７４６２只、兔９６０只、鱼苗6.3万尾　，新购打米、磨面、粉碎、抽水、脱粒、缝纫、修补等各类机器３８台套，办小砖厂、农具厂、小酒厂等１５个，转移劳动力９６２人。

　　通过一个的实践，扶贫协会会员家庭经济收入普遍增长，有１１８户贫困户越过温饱线并奠定了稳定增收的基础。借款回收率达到９８％。一份抽样调查的结果表明：以前项目区贫困农户中只有８％使用过扶贫资金，而现在小额信贷扶贫资金１００％到达项目区贫困农户。其中９６％的人使用小额信贷扶贫资金后收入增加了，平均每月增加１５３元；妇女成员中９４％的收入增加了，平均每月增加１４２元；男性成员中有９７％的收入增加了，平均每月增加１５９元。而且有８１％的使用过小额信贷扶贫资金的贫困农户表示要继续使用小额信贷扶贫资金。

　　从平昌县扶贫贷款方式的比较来看，小额信贷开始发挥越来越重要的作用：１９９６年平昌县小额信贷扶贫资金占全县扶贫资金的0.63％，覆盖项目区农户的比例为３５％；１９９７年增加了１０倍，达6.61％，覆盖项目区农户的比例也增加到４３％。尽管扶贫贷款的还贷率有所上升，但仍然只有４１％，而小额信贷扶贫资金的还款率高达９８％，据经验估计，小额信贷由于其特有的组织和管理体制，还款率最后将稳定在９５％以上，这是任何扶贫贷款方式都难以在到的。

　　２． 小额信贷社会效益潜力巨大。表现在以下几个方面：

（１） 重树扶贫的声誉。扶贫在老百姓看来是一件积德的善事。中国从１９８６年开始大规模扶贫时，老百姓更把它看作是共产党的一大德政工程。可是当扶贫寄希望于经济发展来缓解农村贫困时，却由于西部贫困地区缓慢的经济发展和扶贫管理中的资源种种泄漏，使得贫困农民受益未能达到预期，因而出现扶贫资金既到不了户，又收不回来的尴尬局央。在各方面都呼吁"扶真贫、真扶贫"的时候，小额信贷顺势而入，以全方位服务于贫困农民为导向重树扶贫的形象。
（２） 增强贫困农民之间团结互助的精神，促进贫困乡村精神文明建设。中心基金和小组基金把会员的共同利益联一起，这样制约了每个成员的行为，增强了相互监督、相互帮助、团结协作的精神。
（３） 开发农村剩余劳动力资源。农村家庭联产承包责任制最大限度地解放了农村生产力，农业劳动生产率大大提高，与此同
时，农村剩余劳动力也从隐性转化为显性。在城市化和工业化进程不能完全消化这些剩余劳动力时，他们又流回农村这片广阔的天地，使农业边际劳动生产率成为零或者负数。在贫困地区由于人口压力的加大，这种状况更甚。小额信贷扶贫方式采取整贷零还，在减轻贫困农户还款压力的情况下，有效地促进了农户开动脑筋、开足马力不断地寻找每一个合法的挣钱机会。
（４） 改善基层干部和群体的联系。长期以来，基层干群关系紧张，但在小额信贷扶贫项目区，由于乡村干部的主动积极配合和参与，情形发生积极改变，干群关系明显改善。

　　三、 总结

　　１． 平昌县小额信贷扶贫组织管理方式与ＧＢ式小额信贷的不同之处有以下几个方面：
　　（１） 没有实行２－２－１的制度。ＧＢ小额信贷在发放贷款时，要求实行２－２－１的原则，也就是在第一周，贷款先借给小组内的其中２名成员，观察两周，当这两个成员在第三周开始还款时，一切记录良好，第三周时借给小组内的又２名成员，再继续观察这四个成员两周，如果一切记录良好，在第六周时借给小组内的最后１名成员，至此小组成员全部得到贷款。从第一个得到贷款到最后一个得到贷款总共间隔５周计３５天。其目的是通过小组成员遵守纪律达到互助连保。平昌县实施小额信贷扶贫时，没有施行２－２－１的制度，而是在发放贷款时一次性满足所有成员的贷款要求。从目前的运行来看，还不能肯定平昌县的贫困农民在接受小额信贷扶贫方式时天然的就具有互助连保特质。为什么呢？一是因为时间短，是否有副作用不能妄下结论；二是小额信贷扶贫毕竟是一件新事物，上上下下都还有兴趣和热情来维护。

　　（２） 小组基金和中心基金的管理发生变异。ＧＢ式小额信贷的小组基金和中心基金自成员交纳贷款总额的５％以后，就一直积累起来，用于小组和中心的一些集体事业，基金的管理从严格意义上讲是不鼓励小组或中心成员退组，其樗就是当成员退组时不退还基金。而平昌县情况则不同，当一年期满，无论是否有成员退出，小组基金和中心基金都如数退还本人。实际上，这种方法长期下去，并不能积累基金，基金的互助作用是一种十分短期的行为，仅仅在农户作为会员的一年内起作用。

　（３） 贷款户的选择没有严格要求。性别无差异，倾向相对贫困者。ＧＢ式小额信贷的目标对象是穷人，尤其是贫困的妇女。平昌县小额信贷扶贫的目标群体总体上指向贫困农户，但在性别上没有特别的强调。在这种比较开放的情况下，参加小额信贷扶贫协会的就主要是３０－４５岁的中年人，其中妇女约占７０％。３０岁以下的年轻人，大多都外出打工，对小额信贷还没有兴趣；４５岁以上的思想观念比较保守，不愿意借债；而３０－４５岁的中年人家庭，一般来讲是由妇女当家，在有机会获得贷款和发展时，谁出面作为借款人只是一个形式。这种做法的正确性如何，一是最关键的检验指标就是每旬中心会的到会率。平昌县从１９９７年４月以来，各中心的到会率最高时达１００％，最低时有７０％。人短期来看，小额信贷扶贫无性别指向似乎有明显影响。

　　（４） 中心主任、小组组长的无酬劳动和晋升社区工作人员的问题。ＧＢ式小额信贷的成员组织里有一个不讲报酬的基层管理群体，这就是穷人自己选出来的小组长和中心主任。不计报酬的作用有三：一是保证始终以民主的方式选举小组长和中心主任；二是培养为大家服务的精神；二是增加透明度，避免腐败产生。平昌县小额信贷扶贫采取了这种方式，但是不彻底。他们打算在适当的时候以适当的方式对小组长和中心主任的无酬劳动予以补偿，或者通过在组织能力强有的中心主任当中选聘社区工作人员的方式来对中心主任的工作给予承认。这样做是否会鼓励协会会员争当中心主任或者小组长呢？如果产生这个结果，导向显然错了。

　　２． 关于认识问题。小额信贷扶贫资金１００％到贫困农户，这一点不容置疑。如果仅仅是强调扶贫资金到户，想念其他方式也能办到。小额信贷扶贫独到之处在于扶贫资金具有近１００％的回收率。在这个"近１００％的回收率"北后有两个因素；一是贫困农户自选项目的效益保证；二是小额信贷组织管理方式约束。小额信贷扶贫方式是否具有可推广性和可持续发展的能力，也就在于这两点。关于小额信贷扶贫组织管理方式的约束力前面已经讨论了。这里就只谈贫困农户自选项目的效益保证。

　　（１） 尊重农户。长期以来扶贫工作都习惯于从上到下的工作方式，不管是经济实体承贷承还，还是项目覆盖农户，其潜在的假设就是贫困农户没有还示的意识和还款的能力，因此需要找一个贫困户的经济人来代理贫困户。可事实上错了。当发达地区盛行负债经营的新观念时，贫困地区一贯的还是穷死不借钱，因为穷人怕还不起钱。当老百性明白扶贫不再是救时，当有扶贫贷款可借时，他们是那么的小心翼翼，因为他们清楚“借钱还债，天经地义"

　　 （２） 服务农户。小额信贷借款农户的贷款使用主要在养殖业上，而还款却主要来源于家庭的多种经营活动，比如卖菜、小家禽及蛋、粮食；利用农闲帮人打短工，做点小买卖；修补皮鞋，做米糕，增添医疗设备，扩大医药门市、经商等等。农户家庭多种经营的收益国如何由农户对社区需求的把握来决定，而农户借款项目的收益如何则更多的决定于相关的种、养殖业技术，如果社区需求的了解靠自己能够解决的话，那么适用技术的推广和培训却只能由相关机构来为贫困农户提供这方面的服务。

　　３． 平昌县小额信贷财务上的可持续性。从1997年4月到11月底，平昌县小额信贷正式工作人员7人。现有小额信贷借款农户902人，发放资金64.7万元。目前，全部收入2.8万元，其中管理费收入2万余元，存款收入约8000元。操作成本约3.5万元，宣传材料支出、交通费及其他接待费用进入扶贫办日常支出，未列入小额信贷动作成本当中。资金成本：8万元的贴息贷款付息约2400元，50万元扶贫贷款付息约9600元，小计约1.2万元。操作成本加资金成本合计4.7 万元。

　　所以，从现有的情况来看，平昌县小额信贷扶贫要达到财务上的可持续性还需要加大规模、提高劳动生产率、降低单位成本。