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第二十二章中国扶贫开发的伟大历史进程
国务院扶贫开发领导小组办公室
中国的扶贫开发是在20年改革开放的进程中逐步明确和强化的一项重大战略决策。从80年代中期开始，在全国范围开展了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标，以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发。
我国扶贫开发的历史进程和主要成就
我国扶贫开发的历史进程可分为三个阶段：
第一阶段是从1978年到1985年。我国农村经济体制改革，推行家庭联产承包责任制，大幅度提高农产品价格，激发和调动了广大农民的生产积极性，农产品产量大幅度增加，农民收入迅速提高，大大缓解了农村的贫困问题，全国农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，平均每年减少1768万人，贫困发生率从30.7%下降到14.8%。
第二阶段是从1986年到1993年。针对一些地区发展缓慢，一部分群众生产生活条件非常困难的情况，党中央、国务院决定在全国范围内开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。为此，国务院成立专门工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针。到1993年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。
第三阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志。该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。由此，中国的扶贫开发进入了最艰难的攻坚阶段。1996年9月，党中央、国务院联合召开了中央扶贫开发工作会议，作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。1999年6月，在我国扶贫攻坚的关键时刻，党中央、国务院再次召开会议，作出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，在两次中央扶贫开发会议上，江泽民总书记都发表了重要讲话，动员全党和全社会，切实做好扶贫攻坚决战阶段的工作，确保实现在本世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。
在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，经过贫困地区广大干部群众的积极努力，我国扶贫开发工作取得了巨大历史性成就：
--解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱的贫困人口到1999年已减少到3400万人，农村贫困发生率从30.7%下降到3.7%。国定贫困县农民人均纯收入从1985年的206元提高到1999年的1347元。
--贫困地区的基础设施和生产生活条件明显改善。1986年以来，共修建基本农田8800多万亩，解决了6200多万人和7500多万头大牲畜的饮水困难。新修公路35万多公里，乡通公路率从83.9%上升到97.6%。架设输变电线路近40万公里，乡通电率由77.8%上升到97%。
--科技、教育、文化、卫生等社会事业发展较快。贫困地区人口增长率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；办学条件明显改善，适龄儿童辍学率下降到6.9%；98%的乡有了卫生院，缺医少药状况得到缓解；推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高；群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。
--一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决，经济社会面貌发生了深刻变化。重点贫困地区包括部分偏远山区、少数民族地区，面貌也有了很大改变。历史�"苦瘠甲天下"的甘肃以定西为代表的中部地区和宁夏的西海固地区，经过多年的开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。
我国扶贫开发的基本做法
（一） 高度重视并不断提高全社会对扶贫开发的认识。尽快解决农村贫困人口的温饱问题，缓解地区发展差距，逐步实现共同富裕是各级政府的主要责任和基本任务，是关于全局的重大总是。党中央、国务院对这一重大问题始终高度关注。1994年，党中央、国务院向全国发出了《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，要求各地、各级政府深入实际，调查研究，制定政策，采取措施。1986年到1991年，国家把扶贫开发作为一项主要内容列入了"七五"和"八五"国民经济发展计划。1994年，国务院又制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，进一步明确了扶贫开发的目标、任务、途径、措施、政策，对2000年以前的扶贫工作进行了具体部署。为了加快扶贫攻坚的进程，确保基本解决农村贫困人口温饱问题目标的如期实现，中共中央、国务院又在1996年和1999年两次召开了中央扶贫开发工作会议，分别制定了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》。这种坚定不移的态度和始终不渝的努力，充分体现了中国政府和全国人民缓解和消除贫困的决心和信心，也是中国扶贫开发工作不断发展的保证。
（二） 制定和坚持开发式扶贫的方针。针对传统的救济式扶贫形成的部分地区"等、靠、要"思想，国务院在扶贫开发之初，就明确提出了开发式扶贫的方针。这是我国扶贫开发政策的基础和核心。这项目工作方针的基本宗旨就是动员民众、组织民众，倡导和鼓励贫困地区的贫困农户和地方政府发挥自力更生、艰苦奋斗、自强不息、改变命运的精神，在国家必要的扶持下，逐步形成自我积累、自我发展的能力，在劳动的过程中发展生产，创造财富，解决温饱问题。在这些年的扶贫开发过程中，确实出现了一大批像四川巴中、不愿苦熬的令人振奋和鼓舞的范例，在国家的支持下，经过艰苦奋斗逐步改变了面貌。
（三） 根据中国的国情实事求是地确定贫困标准。贫困标准问题决定扶持人口的多少和面积在的大小。因此，贫困的标准必须符合中国的国情特别是贫困地区性的实际状况。目前的贫困标准，在很大程度上是一个工作标准，是一个由国家财力状况和实际能力决定的工作标准。在这种背景下，国务院扶贫办和国家统计局根据贫困人口的"衣、食、住、行"确定了农村贫困的基本工作标准，即1985年农村平均收入200元的标准。同时，为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，确定了国家重要扶持贫困县的标准。即以县为单位，1985年农民人均纯收入低于150元。对少数民族和牧区的贫困县适当放宽。其后根据整体物价变动水平逐步调整，但基本标准没有变化。尽管中国的贫困标准与国际标准还有一定差距（按照购买力平价计算，也仍然有一定差距），但根据过去和目前中国农村的情况，这是客观和符合实际的。这个客观的标准保证了对最贫困人口、最贫困地区的有效扶持。
（四） 逐步强化扶贫机构，逐年增加扶贫投入。为了有效地组织和领导全国扶贫开发工作，1996年国务院决定成立专门的扶贫开发机构，从中央政府到省区、到地市、到县乡，建立了完整有效的工作系统。同时根据国家的经济实力，逐步增加了扶贫开发的资金投入。到1999年，中央扶贫资金的年度规模达到了248亿元，比80年代初的8亿元，增加了30倍，累计安排的扶贫资金达到了1378.1亿元。其中财政扶贫资金622.6亿元，信贷扶贫资金755.5亿元。信贷资金先由国家专业银行发放，后由国有商业银行经营。国家扶贫贷款财政负责统一贴息，实现统一优惠利率。1999年的统一优惠年利率为3%。同时，中央和地方政府还制定了一系列有利于贫困地区休养生息的税收减免政策。
（五） 坚持党政一把手扶贫工作责任制。解决群众的温饱问题，是贫困地区一切工作的中心。中央要求贫困地区的党政一把手，特别是贫困县的县委书记和县长，要以高度的责任感和使命感，亲自抓扶贫开发，抓解决温饱问题。从1996年开始实行扶贫资金，权力、任务、责任"四个到省（区、市）"。所有到省的扶贫资金一律由省政府统一安排使用，由省扶贫开发领导小组具体负责，组织各有关部门规划和实施项目，层层分解目标，层层落实责任，限期完成任务。
（六） 坚持以发展种养业和改变贫困农户基本生产生活条件为重点。多年的实践证明，种植业和养殖业的发展与提高农民收入有直接、密切的联系，改善贫困农户的基本产生活条件是解决温饱和稳定解决温饱的基础。因此，这不仅是扶贫工作的重点，而且也是扶贫资金投入的重点。1996年，中央政府明确强调，在目前情况下不允许用国家扶贫资金发展地方工业、包括加工工业。在解决贫困地区农村温饱问题的过程中，审一条非常有效的做法和重要经验。
（七） 坚持扶贫开发与基层组织建设、计划生育相结合。能否有效动员民众、号召民众、组织民众参加改变自身命运的扶贫开发，能否动员群众发挥主动性和创造精神，自觉地在国家的支持下，改变生产生活条件，提高自身收入，提高自身收入，很大程度上取决于农村的基层政府，特别是社区组织能否开展自觉有效地工作，是不是有一个热心公益事业、有能力、有献身精神的社区领导人物。还有一个值得重视的情况是，在贫困地区，要特别强调改变贫困地区群众的生育观念，改变历史上形成的"越穷越生、越生越穷"的晋性循环状态。因此，这些年的扶贫开发工作，我们始终非常强调贫困农户的广泛参与，强调素质高、有能力的农村能人的带动和影响，同时强调优先和重点扶持能够优生优育、实行计划生育的贫困农户，使他们优先发展，优先致富。这对贫困地区发展有直接的推动和广泛影响。
（八） 加大科技扶贫力度，注重贫困地区的可持续发展。科学技术，特别是农业先进实用技术，是改变贫困地区传统生产方式、提高生产力水平的一项有效措施，是事半功倍的有效办法。为提高扶贫开发的科技水平，这些年中央政府采取了一系列重要措施。主要是：动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术，组织科技人员到贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困乡、村通过各种形式宣传普及农业衫技术，普及和落后的生产方式，提高了土地的单位面积产量，迅速增加了农民的收入。同时，科学技术的广泛运用和普及，在一定程度上改变了贫困地区以破坏生态为代价的掠夺性经营，有得贫困地区的可持续发展。
（九） 动员和组织中央国家机关、非政府组织以及社会各界帮助和支持贫困地区开发建设。扶贫济国首先是政府的责任，同时也是社会各界的共同责任。因此，十几年来，我国的扶贫始终是在政府的倡导下全社会参与的广泛行动。在国务院的倡导和组织下，中央国家机关已有138个单位参加了帮助重点贫困地区的工作，同时，中国青少年发展基金会、中华慈善总会、中国扶贫基金会等民间社团也积极参与了扶贫济困活动，私营企业也发起了旨在帮助贫困地区振兴发展、解决实际困难的"光彩事业"。
1996年中央政府号召沿海地区从大局出发，按照"优势互补、互惠互利、共同发展"的原则，开展对口帮扶西部贫困省区的"东西扶贫协作"工作。所有这些部门、单位和个人，都为缓解和消除贫困现象、促进贫困地区的发展作出了突出的贡献。
（十） 发展和扩大与国际组织在扶贫开发领域的交流与合作。
从根本上说，解决中国的贫困问题，要靠中国人自己，但是，发达国家和国际组织对中国的援助和支持，毫无疑问地会加快中国扶贫开发的进程。90年代以来，这方面的工作有了明显的进展。与世界银行、联合国开发计划署等国际组织的合作，与荷兰、日本等国政府的合作，与福特基金会、世界宣明会的合作，都有很大发展。这些合作是卓有成效的，对缓解中国的贫困状况有非常直接和重要的作用。这些合作项目的实施，不仅有利于解决贫困人口的温饱问题，而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和形成的科学方式，提高中国扶贫开发工作的整体水平。后者的意义更重要，更广泛，更深远。
扶贫开发是一项长期、艰巨的历史任务
我国扶贫开发的成就令人振奋。但到目前为止，缓解和消除贫困仍然是整个中国面临的重大问题和尖锐挑战。比较突出的问题有：一是目前中国扶贫的标准还很低，与国际社会有很大差距。二是目前已经解决温饱问题的贫困人口，水平很不稳定，一遇自然灾害，很容易重新回到贫困状态。三是尽管到2000年底能够基本解决农村贫困人口的温饱问题，但是农村贫困地区抵御自然灾害的能力还相当薄弱，贫困农户的基本生产生活条件还没有质的改变，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。因此，就中国而言，扶贫开发是一个长期、艰巨、复杂的历史任务。面对扶贫开发的新阶段，必须有新的方略、新的战略构想。
21世纪初的扶贫，必须审时度势，认清自己，总结经验，面对未来，探求发展。
（一） 21世纪初的扶贫开发，必须始终将社会成员中最低收入人口作为扶持开发的基本对象和主要目标。
（二） 21世纪初扶贫开发的重点，将是低收入贫困人口相对集中的地区。
（三） 要继续坚持开发式扶贫的方针。
（四） 要继续把支持有利于提高低收入人口收入的种植业、养殖业和改变与之相关的基本生产生活条件作为重点，加大扶持力度。
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