第三章

　　　　　　　　　中国政府开发式扶贫资金政策与资金使用效率研究
　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　 蔡方　　阵风　　张车伟
　　

　　引言
　　
　　 一般认为，１９７８年之前，贫困在我国普遍存在，根据国家统计局的数字，１９７８年有２.５亿农村人口生活在贫困之中，占全部农村人口的３１.６％。１９８５年，生活在２００元（１９８５年价格）贫困线以下的农村人口数量下降到１.２５亿，占农村人口总数的比重下降为１４.８％，平均每年减少１８００万贫困人口。而世界银行认为，我国在此期间贫困人口减少的速度甚至更快，从１９７８年他们估计的２.６亿减少到１９８４年的８９００万。
　　
　　 我国贫困人口之所以在短期内迅速减少，普遍的看法认为是经济改革带动经济快迅增长的结果。经济学家的分析认为，这一阶段的家村经济主要是体制变革引发的。例如，有研究认为，对于１９７８－１９８４年间农产品产量的增长，家庭联产承包的效果占到４２％；另外，农产品收购价格的提高，则通过刺激农民增加投入、提高复种指数和改进生产结构，对总产出增长作出了约１６％的贡献（Lin, Justin Yifu, １９９２）。
　　随着８０年代中期农业增长速度减缓，农民收入的增长速度出现徘徊局面。１９８０－１９８４年间，农业总产值平均增长率为９.４％，农民收入增长１４.５％；而１９８４－１９９４年间，农业总产值和农民收入的年平均增长率分别只有５.３％和３.３％。相应地，贫困发生率的下降速度明显地减慢了。
　　
　　 中国政府充分注意到了上述情况。自８０年代中期以来，正式承担起帮助遗留的１.２５亿贫困人口摆脱贫困的责任，提出明确的扶贫战略并列入"七五计划"（１９８６－１９９０），国务院成立了贫困地区政府机构。从１９８６年开始，通过专门项目而开展的反贫困努力，正式成为政府的常规工作内容。之后，政府将地区发展作为实施扶贫战略的基本方式，并按照某种农村人均收入水平，在国家和省区上分别指定了贫困县，不过，在少数民族地区和革命老区，贫困县的收入标准被定得要高一些。从此，各种政府财政支持和其他公共援助，主要被用于政府确定的贫困县，而把其他县份的扶贫任务归结为一般性的经济增长问题。
　　
　　 多年的农业和平增长高峰之后。一般性农村贫困的很大部分被消除了，遗留下来的贫困问题主要集中在生活和生产条件恶劣，并在自然资源、财力资源和人力资源等方面受到严重制约的地区。与此相对应，８０年代中期农业增长减缓；作为市场化改革的一种后果，区域间发展出平衡更加突出。尽管在１９８６～１９９３年间政府实施了有组织、有计划、大规模的扶贫战略。但国家统计局的数字仍表明，这一时期平均每年脱贫的农村人口减少到只有６４０万，特别是在１９９１年和１９９２年，每年贫困人口减少的数量仅为２５０万。世界银行的估计认为，８０年代后半期贫困人口处于徘徊状态，甚至在８０年代末还略有上升。
　　
　　 在这种背景之下，国务院于１９９４年１月公布并开始实施"国家八七扶贫攻坚计划"（简称"八七计划"），目标是花７年的时间，在本世纪末使全部８０００万农村贫困人口脱贫。"八七计划"的实施，进一步加大了扶贫力度。到１９９５年底，贫困人口下降到６５００万人，平均每年减少到５００万人，然而，这样的下降速度仍然无法和"八七计划"的要求相适应，我国在本世纪末实现贫困人口脱贫面临的形势相当严峻。在这种严峻的形势下，要完成国家用扶贫攻坚计划，一方面需要我们继续加大扶贫工作的力度，另一方面显然还需要我拉对过去的扶贫政策尤其是资金扶贫政策进行反思，为修改和制定更加有效的扶贫政策提供依据。

　　　扶贫资金政策的演变
　　
　　 从１９８６年政府开展扶贫工作，到１９９４年提出《国家八七扶贫攻坚计划》，再到１９９６年中共中央和国务院联合召开建国以来规模最大规格最高的中央扶贫开发的工和会议，我国政府的技贫困努力从战略目标上来说大致经历了三个阶段的演变；相方兴未艾地，政府的扶贫资金政策也经历了三次大调整以服务于不同时期的扶贫战略目标。
　　
　　１.旨在"促进区域经济增长"的资金政策
　　
　　 １９８６年，国务院贫困地区经济开发领导小组正式成立，召开了一系列工作会议，并以国务院或国务院办公厅的名义发出了一系列文件。其中最主要的有１９８７年的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，形成了我国１９８６－１９９３年以“促进区域增长"为目标的扶贫战略。
　　
　　 这个时期的扶贫资金政策基本上遵循着"经济开是贫困地区脱贫致富的根本途径"这一原则，它因此可以被称为"区域开发式"或"开发式扶贫"资金政策。在这里，"经济开发"不仅有别于过去瞄准个人的救济性扶贫政策。而且，更重要的是它确立了扶贫资金的"效率导向"原则，即"扶贫"也要按经济规律办事，也就是说，要通过项目实施进行扶贫，依据价值规律，发展商品生产，推动新产业开发，提高贫困地区和贫困农户的经济效益，促进经济增长。
　　关于如何在贫困地区"促进区域经济增长"，国发（１９８７）９５号文件提出了一个在贫困地区以"发展商品经济为纳领"的增长战略。文件指出："经济开发主要是利用本地资源优势，发展商品经济"。并认为"不把解决温饱问题与发展商品经济结合起来，不改革单一畸形的产业结构，就不能稳定地解决温饱问题。""只有发展商品经济，推动新产业发展，提高开发层次，扩大就业机会，增加农民和地方财政收入，才使农民从根本上解决温饱，摆脱贫困"。
　　鉴于上述认识，８０年代中期至９０年代初期，大多数贫困地区在使用扶贫资金时选择了以工业为中心的发展模式。因为，这些地区首先认识为只有工业化投资才能带来高速经济增长，才能很好地开发利用当地自然资源、改变当地以农业为主的单一产业结构，也才能使贫困地区的经济增长水平迅速赶超全国其它地区；其次认为工业项目和县办企业和乡镇企业可以向当地政府上缴更多的利润，从而缓解财政赤字压力；三是认为扶贫开发资金按项目分配，便于争取上级扶贫投资；四是认为加快贫困地区的工业发民可以扩大非农就业机会，大量吸收农村劳动力，提高贫困农户的收入水平，其结果，在这些贫困地区“促进区域经济增长"的反贫困资金政策被演变了"贫困地区工业化"的资金政策。
　　
　　２."满足贫困人口基本需求与促进贫困地区工业发展并重的资金政策"
　　
　　 "促进区域经济增长"资金政策实施的结果，并没有达到预期的目的。贫困地区的经济增长速度并未有较大提高，农业生产基础条件也未能得到应有的改善。更为引人注目的是，从１９８６年至１９９３年，农村绝对贫困人口从１.２５亿人下降到８０００万人，年均递减６.２％，这一下降速度比１９７９年至１９８５年间我国９.４％的贫困人口下降速度降低了３.２个百分点。
　　
　　 这样，一个重要的问题就被提出来了：既然反贫困的任务是要解决贫困地区大多数人民的温饱问题，即农村绝对贫困问题，是否有可能在没有解决经济不发达问题以前，先行缓解贫困人口的吃饭、穿衣、营养不良等问题？贫困地区不能温饱的群众几乎全部都是农民，可不可以直接对农民进行直接的"扶贫开发"？即根据不同区域，不同贫困群体的不同贫困原因，采取有针对的缓贫计划，改善贫困者的基本生存条件，提高他们的生活质量和消费水准。
　　１９９３年底，中央制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，调整产生了新的政府反贫困战略。新的战略在指导思想上仍然坚持"开发式扶贫"，即区域瞄准和效率导向，但不再提"经济开发"，而是提"扶贫开发"。在反贫困任务上，更加鲜明地提出了解决剩下８０００万农村绝对贫困人口温饱问题；在反贫困对象上，仍然以贫困县为单位，但更加强调中央政府的反贫困行动将直接瞄准国定贫困县，特别是中西部地区的国定贫困县，而全国的非国定贫困县，甚至东部６个沿海经济比较发达省份的国定贫困县，今后基本上由省、市、自治区自行负责。相应地，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为国务院贫困地区扶贫开发领导小组，并重新划定了国定贫困县，使国家贫困县数量从３３１个上升到５９２个。
　　
　　 总的来说，１９９４－１９９６年实施的"反贫困战略"，一方面强调改善贫困人口的基本生存条件，发展农业，加强基础设施建设，提高社会公共服务水平；同时也要求扶贫项目要承贷给扶贫要经济实体。并支持贫困县兴办骨干企业，它实际上是一个"满足基本需求扶贫开发"与"促进贫困地区工业发展"并重的反贫困战略。
　　
　　 ３.旨在"满足贫困人口基本要求"的资金政策
　　
　　 到１９９６年，距离２０００年还剩下五年时间，为了保证如期完成解决农村绝对贫困人口温饱满问题的任务，中共中央、国务院于当年９月联合召开了建国以来规模最大、规格最高的扶贫开发工作会议，明确提出了扶贫工作党政一把手负责制，再一次加大了政府反贫困政策的力度，强化了"满足贫困人口基本需求"的扶贫开发战略。
　　
　　这个战略在指导思想和扶贫目标上继续坚持开发式扶贫的总方针，但同时鲜明地提出，要把始终解决贫困人口温饱问题作为到２０００年扶贫开发工作的首要任务：贫困地区特别是贫困县，要始终把解决温饱问题摆在首要位置。在扶贫方式上，进一步明确提出，肥有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业和以当地农副产为原料的加工业，作为扶贫开发的发展重点，主要支持带动贫困脱贫的"龙头"企业，把贫困户脱贫致富与发展农业化结合起来。中共专项扶贫资金的分配和使用，要与分级负责、以省和自治区为主的扶贫工作责任制结合起来，做到资金到省，权力到省，任务到省，责任到省。所有到省的扶贫资金，一律由省、自治区政府统一安排使用。
　　
　　 因此，可以认为，１９９６年中央政府的反贫困战略实际上是以满足贫困人口基本需求为目标的扶贫开发战略。按照这一战略的要求，扶贫资金的使用基本上不能被用于贫困地区的工业开发，而是要用于贫困地区的农业开发，并且要求扶贫项目的安排要以贫困户为对象，从而能稳定地解决温饱问题。
　　
　　 值得注意的是，从１９９６年开始，政府一方面加大了扶贫开发投资的力度，加快了解决农村绝对贫困温饱问题的步伐；另一方面也开始针对东、中、西部区域发展不断扩大的差距，提出了缓解相对贫困的问题。政府在帮助缩小东、中、西部差距以及缓解相对贫困的问题。政府在帮助缩小东、中、西部差距以及缓解相对贫困方面采取了一系列重要措施。例如，《国民经济和社会发"九五"计划和２０１０年远景目标纳领》明确提出了国家支持中西部地区发展的政策措施：加强中西部地区资源勘查，优选取安排包括煤炭、化肥、粮棉、水利、石油化工等在内的资源开发项目，以及包括西北、西南铁路通道、边培口岸公路建设等在内的基础设施项目；引导资源加工型和劳动密集型的产业向中西部地工转移；理顺资源性产品的价格，增加中西部地区自我发展的能力；建立规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持；引导外资更多地投向中西地区等等。


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