信贷扶贫资金的传递、管理与织金县的扶贫开发
　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　 汪三贵　　朱希刚
　　

　　以贴息贷款为主要的内容的信贷扶贫是中国扶贫投资的主体，其初始目标是为贫困农户和贫困地区的经济发展提供流动资金，缓解因资金短缺而出现的资源不能充分利用的状况。由于贴息贷款地贫困农户可能得到的唯一生产扶贫资金，它的管理方式、传递过程项目的选择等都将影响到扶持贫困农户通过生产能力的提高来达到脱贫这一政策目标的实现。本文将主要根据我们在贵州省织金县的调查，结合贵州省和全国扶贫资金使用的相关资料，分析信贷扶贫资金组织管理方式和传递过程。特别是县级项目的选择和资金管理。
　　

　　一、信贷扶贫政策
　　
　　 　　　　　表１　　三项主要扶贫资金的来源与结构　　　　单位：亿元

　　自８０年代中期中国制定和实施大规模的扶贫计划以来，中央和地方政府有取了一系列的综合性措施，以保证农村贫困状况能大幅度地迅速缓解。为此，中央政府实施了各种扶贫项目，其中影响最大、投入资金最多的三大项目是以工代赈、财政发展资金和贴息贷款。１９９３年，这三项资金的投入总量分别为１２.７亿、５.４亿和４２亿（见表１）。
　　信贷扶贫资金来源于多家银行，用途也有所差别，农业银行贷款在总贷款中占６４.３７％，其中专项贴息贷款（加上回收再贷款）就占到５７.％，是扶贫同贷款的主体，也是本文讨论的重点。农业银行专项贴息贷款有两种不同的利率，月息２.４厘和月息７厘，利率差均由国家财政补贴。按贷款使用规定。２.４厘的贴息贷款主要用于种植业和养殖业等农业项目，７厘的低息贷款主要用于农村工业项目。
　　
　　 二、信贷扶贫资金的管理方式和传递系统
　　
　　 在中央一级，专项贴息贷款的资金规格化分配计划是由国务院贫困地区经济开发领导小组确定的，并由中国人民银行作为专项资金按计划下达。主要贫困省（区）都成立了相应的组织机构，以分配和管理扶贫信贷资金。１９９５年前，中国农业银行具体负责专项贴息贷款经营与管理，并由农业银行总行逐级向省（区）、地、（州）县（旗）农业银行下达资金。１９９５年起，国家在中央和省（区）两级设立了农业发展银行，专门管理与农业有关的政策性贷款，扶贫贷款业务则是贫困地区发展银行的主要政策性信贷业务，专项贴息贷款管理和传递的组织结构如图１。

　　可以看到，中国信贷扶贫资金采用的是双渠道的管理方式，以扶贫开发领导小组及下设办公室为主体的政府部门负责资金的总量的计划和资金在省和贫困县间的分配，农业银行（发展银行）则负责资金按计划发放、回收和相关的经营管理。
　　
　　 贵州省信贷扶贫贷款的管理机构是按全国的模式建立起来的，在省一级，由副省长和与扶贫有关的主要业务部门领导组成的省扶贫开发领导小组，负责扶贫贷款的分配，贵州省扶贫办则负责组织和开展日常工作，为扶贫领导小组提了资金分配方案和建议，贵州省农业银行（１９９５年初成立农业发展银行）负责按县，而是６０％由贵州省农业银行（农业发展银行）控制，要求各贫困县报扶贫项目争取这部分资金我，只有６０％的资金直接分配给各贫困县，由县控制使用。１９８７年以来，贵州省累计获得国家专项贴息贷款２１.６亿元，各年资金获得情况表２。

　　
表２　　贵州省信贷扶贫资金（１９８６～１９９６）
　　

　　
　　 专项扶贫贷款在基层实行项目管理，以开发项目定贷款，贷款随着项目走，项目资金的管理方式为，扶贫开发办负责立项，扶贫开发领导小组负责项目审批，银行负责贷款的发放和管理，但银行有自主审查择优先发入或停止发放贷款的权利。从制度设计上，试图形成分工明确和相互制约的管理体制，但在实际操作中，银行在资金的发放和管理上有更大的权利，这种权利与商业性盈利行为结合在一起，产生了一系列的问题和冲突，最根本的问题是，作为商为恶性循环　的农业银行有强烈的动机将低息的扶贫贷款移作其它获利更高的商业用途。达到这种目标的手段是多方面的，最常见的方法是尽量延长扶贫贷款在银行内部的滞留时间，使其可作为普通商业贷款短期周转使用。基层银行往往通过延长项目评估时间或以各种容易找到的借口迟迟不能批准项目。另一个问题是基层农业银行缺乏足够的管理人员和能力来与成千上万的贫困农户打交道，同时也愿意支付这种分散的业务活动所带来的各种成本。这就使银行更愿意将扶贫贷款给企业或有经济实的大户。贫困直接从银行获得贷款的可能性极小。正是这些问题的出现，促使各贫困地区探索各种不同的方式，以保证扶贫贷款能使真正的贫困人口受益。贵州省织金县的扶贫开发和各种扶贫组织模式就是在这种北京下产生的。

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