第七章扶贫贴息贷款政策讨论
　　　　　　　　　　　　　　　　吴国宝
　　
　　 一、引言
　　
　　 为贫困地区具有正常劳动能力的贫困户提供扶贫贴息贷款，帮助他们发展生产、增加收入，一直是许多发展中国家通常选择的政策，也是１９８６年以来中国政府所采取的一系列扶贫政策的一个重要组成部分。１０年来扶贫贴息贷款的规模不断扩大，从最初.每年１０.５亿元增加到现在的５５亿元。中央政府还计划在到２０００年前的４年间每年再增加１.５亿元扶贫贴息贷款。扶贫贴息贷款的投入，确实在一定程度上缓解了贫困地区部分农户和企业对资金的需求。对于减缓贫困起了一定的作用。在贴息贷款和其他配套扶贫措施的支持下，在一些贫困地区，发展了一批以当地资源为基础具有一定规模的商品生产基地，同时在贫困户中培养了一批技术和管理能人。但是，扶贫贴息贷款在分配和管理上也出现了不少不可忽视的问题。基础最为突出的两个问题是：第一，扶贫贴息贷款政策产生的利益相当多一部分为非穷人所攫取；第二，扶贫贴息贷款的到期还款率很低（周彬彬，１９９０；吴国宝，１９９４；张铭羽和金一样，１９９５）。然而正如扶贫贴息贷款政策不是中国的专利一样，这两个问题在许多实施类似政策的发燕尾服中国家也同样存在（Adams, Graham, and Van Pischke,1984; World Bank,1994）.

　　 迄今为止，对扶贫贴息贷款中存在的上述两个问题已有过多种解释。周彬彬在对"七五"期间扶贫政策和实践的评价时认为主要是由于使用扶贫贷款的项目管理不善，造成了该项目贷款的还款率低和贫困农户受益较小（周彬彬，１９９０）。我以前的两项相关研究发现贫困地区地方政府的行为冲突和扶贫战略设计中存在的问题对扶贫贷款使用中出现的上述两个问题具有重要的影响（呈国宝，１９９４，１９９６）。朴之水和罗期高在一项对中国农村国有企业商业化改革的研究中，则认为经营扶贫贴息贷款的银行内在和利润最大化目标与贴息贷款分配和使用所要求的政策目标所产生的行为冲突，是导致扶贫贴息贷款还款率低和目标穷人受益小的主要原因（Park and Rozelle ,１９９６）。然而迄今为止的有要在研究主要是从扶贫贴息贷款政策本身的影响。事实上贴息贷款政策对穷人的短期和受益都有可能产生重要的影响。亚当期在分析了支持对农业和穷人提供贴息贷款的８种理由后指出：贴息代码政策是低收入国家农村金融市场失败的主要原因，它减弱了农民的存款动力，并导致了资金配置方式的扭曲（Adams, １９８４）。
　　
　　 本文将重讨论中国扶贫贴息贷款政策的形成原因和该政策对减缓贫困与农村金融市场发育的深层影响。最后一部分提出本研究的基本结论的基本结论和政策建议。
　　
　　二、扶贫贴息贷款政策
　　
　　 中国政府采用扶贫贴息贷款政策，是多种因素综合考虑的结果。它既是对改革以前扶贫政策的改进，同时也可以说是改革后经济、政治和道德方面因素综合权衡和妥协的结果。
　　
　　 １.改革前的教训
　　
　　 在１９８６年国家开展大规模的扶贫行动以前，中国实施的主要扶贫措施是，为因遭受严重的自然灾害或其他突发的事件等原因生活极端困难的特困户，提供临时的生活救济。这种以救济为主要形式的扶贫政策具有许多弊端，其中最严重的减弱了贫困户自我发展的动力，容易形成穷人对国家救济的依赖。
　　
　　 为了解决救济性扶贫政策中出现的上述问题，从８０年代中期开始，中国政府提出了以开发性扶贫取代救济性扶贫的扶贫新思路。为贫困户提供贴息代码就是作为开发扶贫思路一项重要措施提出来的。
　　
　　２.经济上的考虑
　　
　　国家为穷人提供贴息贷款的初衷是为了缓解贫困农户资金的短缺状况，增强他们自我发展的能力。这项政策出台是建立在对穷人经济状况的两个判断的基础上的。第一，贫困农户不能承担正常贷款利率，这包含了两层含义：一是对贫困农户的资金投入不能获得超过市场利率的收益回报率；二是如果让贫困农户按正常利率还款，他们将无法积累必要的自有资金去摆脱贫困，从国内外的大量资料来看，第一个判断是完全符合实际的，穷人由于自有财产少不能提供正常商业贷款所需的担保和抵押，因此很难通过正常渠道取得贷款。第二个判断需要作具体的分析。先看一种考虑，不可否认在一些自然条件非常恶劣和外部环境极差的边际地区，投入的资金不仅很难取得高于市场利率的收益回报率，甚至连本金也难以收回，对这些地区的穷人提供贴息贷　除了达到国土整治的目的以外，很难收到扶贫的实效。但在多数情况下，研究表明对贫困地区农户的贷款是可以取得较高的回报率，Carl Riskin 的研究（Carl Riskin,１９９１）及我和Sue Richanlson, Pcler Travers的研究，（吴国宝，Ｓue Richardson Pravers,１９９６）都证明了资金对中国贫困地区农户收入增长具有较大的正的边际贡献率。而且国内外小巧玲珑的实践也表明，只在能够连续获得贷款支持，上仍正常能力的穷人完全可以按市场利率偿还贷款并能从贷款使用中增加自己的收入（Khandker, Khality and Khan, １９９５；杜晓山，１９９６）。第二种说法，实际上主要是指按市场利率还款与按补贴利率　利差在帮助穷人摆脱贫困中的作用。虽然这种利差对穷人增加收入会有一定的贡献，但如果穷人取得的市场贷款能产生高于市场利率的回报率，并且能连续从正规金融机构获得贷款，那么穷人也完全可以依靠市场贷款来摆脱贫困。更重要的是这种利差虽然能在短期增加穷人的脱贫能力，但在第三部分将看到由这种制度安排所产生的负面影响可能远大于从利差中所获得的益处。
　　
　 现在我们进一步考察一下贫困农户从扶贫贴息贷款政策中的可能受益及其影响因素，按政策制定者的设计，穷人可从贴息贷款中获得两方面的利益，一方面可以通过使用贴息贷款开展新的经济活动或者扩大原有　活动的规模，增加收入；另一方面他们可以占有因贴息而带来的利差。在实际运作过程中，穷人还可以通过推迟偿还贷款获得资金使用的时间价值或拒绝还款。当然，这种情况不是决策者所希望出现的。不过，穷人能否从该政策中获得以上两方面或三方面的利益，最后还取决于他们能否获得贴息贷款。如果他们得不到或者不能得到全部的贷款，那么他们的受益也会相应减少。而穷人能否获得贷款主要受到两个因素的影响受益也会相应减少。而穷人能否获得贷款主要受到两个因素的影响：第一，在实际操作中穷人能否界定；第二，是否存在使贴息贷款的分配偏离穷人的制度缺陷。
　　
　　在１９８６年国家开展大规模扶贫行动时确定了划分贫困县的标准，随后又提出了测定人口的收入贫困线标准。这种以收入为基础的贫困线，虽然在理论上有一定的合理性，但在缺乏用户收入统计的条件下，这样的贫困线在实际操作中也很难使用。结果在分配和监测扶贫贴息贷款使用时，只好主要由基层干部的直觉判断既不可能非常准确，也会受到他们个人对贫困理差异的影响。因此，即使贴息贷款完全分配给按照基层干部标准确定的穷人，也有可能出现穷人的漏出和非穷人的漏入情况。更重要的是由于前面提到的地方政府和银行的行为与国家扶贫贴息贷分配目标的冲突，在制度安排上就已埋下了贴息贷款分配偏离穷人的祸根。
　　
　　３.政治和道德上的考虑
　　
　　 政府和道德因素在选择扶贫贴息贷款政策中同样起了重要的作用。如果说是由于经济方面的考虑使中国政府选择了贴息贷款政策而不是救济性的扶贫政策，那么同样可以说主要是由于政治和道德上的考虑使决策者最终选择了贴息贷款政策，而不是增加穷人从正规金融机构获得贷款机会的政策（后者是市场经济国家通常采用的政策）。
　　
　　中国贫困人口在地域分布上的相对集中的特点，使政府选择有关消除贫困的政策时不能不考虑政策对所在区域的影响。由于多方面貌一新影响，中国的贫困地区相当多一部分分布在少数民族人口聚居区、边境地区和老革命根据地。因此，在中国扶贫开发经济常与保持民族的团结和边境的稳定等政治问题联系在一起，同时因为老革命根据地的人民为新中国的诞生作了了巨大的牺牲和贡献，对生活在这些区的贫困人口给予了一定的经济补偿，也是道德方面的需要。正是因为上述政治和道德方面的因素，使中国政府在选择扶贫政策时不得不同时兼顾经济发展与社会公正问题。贴息贷款政策被认为符合这样的要求，它即能避免单纯救济政策的弊病，同时又能让那些按政治和道德准则需要给予特殊关照的群体感受到社会的关怀。然而扶贫贴息贷款政策究竟能否将发展和社会关怀带给这些特殊人群与穷人能不能最终获得贷款密切相关。而且由于贴息贷款政策本身就包含了一定的照顾色彩，极容易使受益人将之等同于他们过去熟悉救济，实施结果可能是使政府处于进退两难的境地。不管贷款最后能不能到达穷人手中，政策的制定都将十分尴尬。如果贴息贷款到不了穷人手中，政策就会加剧业已存在的社会不公平感。如果能够到达穷人手中，又会因穷人将贷款视为救济对待从而出现原来救济性扶贫政策条件下的各种问题。目前扶贫贴息贷款较低的还款率与穷人这种理解上的偏差有着较强的关系。值得一提的是贴息贷款政策制定者的初衷是想通过贴息来改善穷人的社会不公平的感觉，但由于中国过去长期实施高度集权的计划经济的影响，一般的居民弄不清政府与社会的关系，看不到政府政策实施的所有预算都来自于社会公民的纳税。在这种情况下，即使贴息贷款政策确实给穷人的收入带来了某改善，只要社会收入分配不公依然存在，他们只会将自己所得的好处与政府的关怀联系起来，而不会减弱他们对社会不公平的感觉。

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