第八章 边缘地带政府收支行为分析
　　　　　　　　　　　　　　　　　叶兴庆
　　
　　政府是经济运行的行为主体之一，政府收支活动是整个经济运行的一个重要方面，政府参与国民收入分配，形成政府收入。政府通过安排支出，发挥其经济职能，为了准确理解边缘地带的经济运行特征。
　　
　　 一、分析的前提
　　
　　 首先，需要明确本分析的前提：
　　
　 （一）将政府收入与政府支出看作经济变量
　　将政府收支和政府支出看作经济运行过程中的经济变量，是本分析最重要的前提。这意味着：１.政府是经济运行过程中的行为主体之一，可以对政府进行行为分析；２.政府收入是政府的国民收入分配所得，政府通过产权占有和超经济强制以与国民收入分配；３.政府支出对国民经济运行的影响，主要通过政府购买、转移支付和投资而实现，即政府购买商品（办公用品）和劳务（支付工资）以维持行政管理、社会公用事业机构的动转，对居民放补贴以体现某种道德准则或政治倾向，通过对亏损企业实行补贴和上新的项目而直接进行投资活动。宏观经济学认为财政政策（即政府收支政策）是宏观经济政策的重要部分，是政府对经济运行进行总量调节的重要工具。由于边缘地带不是一个独立的经济体系，县级政府的收支活动可能并不具备总量调节的职能，但上述三个影响是存在的。
　　
　　（二）分析对象界定
　　
　　 作为本分析的地域范围边缘地带，是指由那些尚未参与或初步参与全国整体经济增长和地域单元组成的集合体，而且以县为基本地域单元，从什么角度分析某一地域单元对全国整体经济增长的参与度，是界定分析对象的关键。我们认为，可以从经济运行两个主体，居民和政府的贫困程度来判断对增长的参与度。居民贫困发生率较高、政府不抵支是界定本分析对象的两个标准，从这两个标准来看，本分析的对象由贫困县与财政补贴县的交叉部分组成。
　　（三）经济制度背景
　　
　　 政府收支活动与经济制度密切相关，而本分析对象的经济制度处于变革的过程中，很难将其划入典型的经济制度类型，因此，有必要特别给出本分析的经济制度背景。现阶段边缘地带的经济制度特征中与政府收支活动相关的有：１.县政府是一批企业（即县办企业）的产权所有者，县政府以产权所有者的身份参与这批企业的收入分配。２.县政府作为一级政府实体，可以超经济强制地参与那些水占有产权的企业（包括居民户）的收入分配，即凭借政权征税。３.县政府拥有从以上政府得到补贴（或上交）的权利（或义务），对下级财政进行补贴（或收缴）的义务（或权利）。４.县政府必须保持政府和社会公用事业的正常发展，而且可以进行直接的投资活动，以投资者的身份与经济运行过程。
　　
　 （四）现行财政制度
　　
　　 在财政体制改革之前，上级政府对下级政府的收支活动拥有完全的决定权，即通常所说的"统收统支"，这是中央集权计划的经济体制的典型特征。财政体制的基本做法是实行"财政包干"，即上级财政确定下级财政的收支基数，如果收入大于支出，多余部分上交上级财政；如果收不抵支，缺口部分由上级财政拨付，在确定的期限内，上交或补贴是一个常数，每一级政府对其收支活动拥有完全的自主权，其收支预算只须取得了同级人民代表大会的批准，无须取得上级政府的认可，根据宪法规定，中国现行财政体制由中央、省、县、乡四组财政组成。在这个结构体系中，县级财政占有重要地位。１９８９年国内财政收入２８０４亿元，其中县级财政收入达到７３５亿元，占２６.２１％。
　　
　 （五）认识来源
　　
　　 本分析以经验事实际上认识的源泉。由于难以取得本分析对象的完整数据，以下分析建立在一典型经验事实的基础之上。
　　
　　 二、政府收入分析
　　
　 （一）内生性与外生性收入
　　
　　 边缘地带地方从本地经济运行过程中获得的收入就是内生性收入，而这种内生性收入不足以维持地方政府参与本地经济运行过程时所需的支出。这就需要上级财政补贴，财政补贴是边缘地带政府的外生性收入。很明显。内生性收入取决于本地经济活动水平，是本地国民收入的一个函数。外生性收入取决于边缘地带政府收支缺口，与本地国民收入没有因时关系，表１列出了从不同渠道所获得的信息。

　　 从表１可以看出，在边缘地带政府收入，内生性收入所占份额３０～６０％之间，这一份额低于全国所有补贴县中自给率最低的那一部分。边缘地带国民收入流程而言，是一个外生变量。这个变量值大小，取决于边缘地带地方政府与上级政府的讨价还价，是边缘地方政府收入行为的一个重要方面。
　　
　　（二）内生性收入水平
　　
　　 边缘地带国民收入中的一部分流入政府手中，形成政府的内生性收入。内生性收入是边缘地 带国民收入的函数，设内生性收入为Ｔ，国民收入为Ｙ，那么Ｔ＝f(y)。决定函数性质的因素比较复杂，包括经济发展水平、产业结构、税收政策等等。表２比较了边缘地带和全国的政府收入占国民收入的份额。从中至少可以看出两个问题，一是边缘地带政府参与国民收入分配的程度很低，边缘地带政府还没有被深入地卷进经济运行之中。二是政府收入占国民收入的份额在很大程度上取决于经济体制的集权特征。在集权计划经济体制下，政府负有积累和投资的职能，政府收入占有较大份额；随着集权程度的减轻（即通常是"放权让利"），政府收入占国民收入的份额逐渐下降。在市场经济国家，政府收入所占份额较高的一个重要决定因素是福利政策，福利水平高的国家要求政府从国民收入中占有较大份额。
　　

　　（三）内生性收入构成
　　
　　 在现行体制下，边缘地带政府的内生性收入主要来自企业上交和税收。企业上交是政府所拥有的资产的报酬，税收则是纳税人对政府所提供的有服务的报酬。在"利改税"的政策中，企业上交给政府的那部分利润以税收的形式上交，这一改革没有什么实质性的意义。因为，"利发税"后企业的资产占有制度没有改变，企业新增加的这一部分"税收"实质上仍是政府作为财产所有者所取得的报酬。表３揭示了一个重要事实，即边缘地带企业上交际对政府收入的贡献低于全为水平。在这个事实背后，隐藏着一个重要问题，即边缘地带政府的资产收益率很低，边缘地带政府的积累和投资职能软弱。
　　表３　　企业上交占政府收入的比重　　　单位：％

　　 对内生性收入的另一个来源税收而言，也可以看出不少问题。第一，边缘地带的税收中，农业税占较大比重，表明边缘地带农业经济在国民经济中的份额较大，农业生产者是重要的纳税人。表４中的数字表明，无论是边缘地带还是全国，农业税占总收入的比重呈下降趋势。１９８５年和１９８７两年，"利改税"使大部分"企业上交"入税收总计之中，因而这两年的数字与以前的数字不可比。从横向看，边缘地带农业税占总税收的比重始终高于全国水平。

　　第二，在边缘地带的工商税收中，纳税对象主要是初级产品和原材料，即主要取决于资源禀赋程度，工商税收并不能完全反映工商业的繁荣程度和工业化水平，而资源禀赋又是一个随机变量，并不十分可靠。云南省墨江县的材料表明，重大资源的枯竭将导致政府收入的下降。黄金是该县的重要收入来源。１９８５年采到富矿，黄金收入占政府收入的４６.３％，以后品位逐年下降，导致政府收入逐年徘徊不前，见表５。

　　第三，税率和产业比较利益差异的存在，决定了政府在不同的产业、不同的产品创造的国民收入中占有不同的比重。农业的税率最低，而且农业的产业比较利益也是最低的，从政府收入最大化的目标来看，农业不会成为政府最感兴趣的选择。烟、酒、棉纺等是高税利行业，导致小烟厂、小酒厂、小棉纺厂的遍地开花。财政包干体制直接推动了地区产业结构同化、　地区封锁等问题的形成。
　　
　　（四）政府收入的微观经济学
　　
　　 以上三节将边缘地带政府收入当作国民收入流程中的一个变量，进行了总量分析。现在需要分析政府的收入行为，即从微观的角度分析边缘地带地方政府取得收入的行为特征，边缘地带地方政府与企业、纳税人和上级政府之间的讨价还价过程。
　　
　 １.政府与企业
　　
　 为分析方便起见，这里的企业仅指政府拥有所有权的那部分"国有企业”，其他企业（包括个体农户、个体工商户）归入纳税人的范畴。并且假定政府只从"国有企业”获得"企业上交"不收税；而从纳税人那里只收税，不获得"企业上交"。目前体制下，政府与企业之间的关系是以承包经营来界定的，这个制度下的企业并不完全类似于科尔内所描述过的典型形态的社会主义全民的所有制企业，尽管如此，政府与企业之间关系的基本性质没有变压器化。政府与企业的关系体现在许多方面，我们只分析其中的收入分配关系。在承包经营制度中，政府为企业确定一个上交基数，超基数部分由企业支配，政府与企业之间的讨价还价，或者说政府从企业那里取得"企业上交"的行为特征，集中体现在上交基数的确定上，现实经济中，承包基数往往是由政府与企业"一对一"谈判确定的。也就是说，发包方只有政府一定，承包方也只有原先的企业领导人一方，因而不能采用招标的方式确定承包基数。这样就不得不参照前几年实现利润的平均值来确定承包基数，有两个方面问题：一是按前几年平均值确定基数，使原先经营情况较好的企业承包基数较高，原先管理不善、营利不佳的企业承包基数较低，基数的不同导致承包期内企业对政府的贡献不同和企业获取超额收入的潜力的不同；二是政府对承包期内企业收入增长部分的控制较弱，导致企业和国民收入分配　的控制被弱化。在承包经营制度下如可调整政府与企业的收入分配关系，完善政府的收入行为，是一个非常有意义的课题。
　　
　　２.政府与纳税人
　　
　　 政府与企业（不包括"国有企业"）和居民一起构成经济运行的三个行为主体。在经济运行过程中，政府为企业和居民提供服务，并相应地从他们这里征取税收。一个合理的假设是，边缘地带居民到目前为止还没有必要的上交所得税。因而我们可以将居民纳税对象的范围缩小到只包括农户的生产经营活动和个体工商户的生产经营活动，这样纳税人就包括企业、个体农户和个体工商户。第一，政府对企业的征税比较规范，因为一个独立核算的企业单位必须有完备的会计记录，政府对各种产品和各类类型的经营活动有相应的征税规定，政府对企业的收入行为也有不规范的一面，这主要表现在减免税收的行为上，是否应该减免、什么期间什么程度上减免，都存在一个讨价还价的过程。第二，政府对个体农户的征税行为带有较多的方面随意性和不确定性。个体农民没有会计制度，政府不可能针对每一户分别确定征税政策。不过农户的纳税意识较强。没有什么讨价还价行为。另外，边缘地带的个体农户获得免税的机会较多。第三，政府与个体工商户的讨价还价最为普遍。这首先是因为，个体工商户的纳税意识淡薄；其次个体工商户是边缘地带政府收入的一个重要来源；第三，个体工商户同样缺乏完备的会计记录，政府缺乏征税的依据，个体工商户缺乏纳税的凭证。尽管讨价还价最为激烈、普遍，但偷漏税依然盛行，政府收入损失很大。
　　
　 ３.地方政府与上级政府
　　
　　边缘地带地方政府从上级政府取得的收入，虽然不是边级地带国民收入的函数，但终究有一系列因素决定了这种收入的大小，边缘地带政府的外生性收入（Ｙ）随这一系列因素的变化而变化。这些因素包括：边缘地带政府了支缺口（Ｄ）、上级政府的财政形势（Ｓ）、代表边缘地带利益的政治势力（Ｐ）、上级政府的区域政策（Ｒ）等等。因而Ｙ＝Ｆ（Ｄ，Ｓ，Ｐ，Ｒ）。这４个因素对边缘地带地方政府与上级政府的讨价还价过程起调节作用。
　　

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