第六章　政府非专职扶贫的经验和问题

二、组织创新

　　组织机构是实现组织目标的重要载体，政府在社会扶贫中发挥作用同样需要有效的组织资源。尽管中国政府具有强有力的组织体系，但政府组织系统是与实现政府职能目标相匹配，而不一定是完成政府的社会扶贫功能的最佳选择。在政府参与中国社会扶贫十多年的过程中，国家机关建立的独立扶贫褓，国际机构与中国政府合作培育的基层非政府组织，以及政府委托非营利企业承担政府的社会扶贫功能是值得思考或借鉴的。
　　（一）构建扶贫实体
　　国家机关宣战扶贫主要是贯彻落实中央政策的过程，从这个角度来讲，绝大多数定点扶贫被各个部门视为一项重要的工作任务来完成，相应地利用现有的组织系统传递扶贫资源，但中央单位的组织结构是服务政府职能或待业管理职能的，在承担政府的社会角色中并非十分有效。但定点扶贫的过程中，为了更有效的利用有限的资源也不乏有益的组织创新的尝试，国土资源部建立的独立扶贫实体就是一例。
　 从1987年，国土资源部把赣南老区作为扶贫工作的重点联系片，在1992年前，和其它部委一样，连续六年以派出经济开发团（即扶贫团组）的组织形式，深入到赣南老区，从当地的资源优势和制约脱贫的实际困难出发，指导并监督矿产地质勘察、打供水井、病区改水工程、矿业开发和技术服务为主体的老区扶贫开发工作。
　　在扶贫实践过程中，出现一些致使扶贫难以继续深化的问题，突出表现在扶贫组织和扶贫资金安排两个方面。在扶贫组织方面缺乏边贯性，易产生短期行为，不利于扶贫开发项目发挥长期效益。同时也不利于对以往扶贫项目的跟踪监控。在扶贫资金使用方面，扶贫资金和地勘费捆在一起，按季度进入地勘单位的账户，开发资金难以按计划到位，影响开发项目的工作进度。另外，扶贫开发项目安排过多，资金使用不集中，资金使用效率差。开发项目缺乏规模效益，不利于扶贫开发项目效果的充分发挥。扶贫开发项目铺的面过广，没有重点挂钩的脱贫乡、村，难以定量地检验国土资源部扶贫的效果和建立部脱贫致富的示范区，难以跟踪调查扶贫的经济社会效益和总结经验。
　　根据上述情况，高速扶贫的组织形式和转换扶贫开发的运行机制已成为扶贫继续深的必然选择，赣南区扶贫开发中心正是在这一背景下应运而生的。1993年，赣南老区扶贫开发中心成立。该开发中心由国土资源部委托策法规研究中心负责组建，挂靠政策法规研究中心。
　　开发中心是事业法人单位，在贫困地区相对集中优化配置扶贫开发基金，自主经营、自我发展，独立承担扶贫开发的经济责任。在开发项目的运行机制上，按市场经济的原则，实行股份制经营，风险共担，利益共享，回收周转，滚动开发，通过增殖，不断增加对老区的投入，实行由输血型向造成血型的转换。中心扶贫开发效果与职工收益挂钩。
　　国土资源部在中央机关定点扶贫过程中壅摸索出一条组织和制度创新之路。设立常设机构，克服了扶贫的短期行为，使长期项目的连贯性实施和跟踪性监控成为可能，同时有利于根据具体情况及时进行经济决策，提高扶贫效果。作为一个独立实体，具有法人地位，保障了资金的及时到位，亦便于和其它经济组织的工作交往、联系以及开展经营活动，掌握工作的主动权。独立承担扶贫开发的经济责任，增强了中心扶贫工作人员对扶贫开发工作的责任感。国土资源部独立扶贫实体是事业法人，不以营利为目的，与目前阶段中央国家机关扶贫的宗旨是动员和联系闲散资源相吻合。这种实体扶贫组织的成功以完善的制度为基础。
　　（二）组建扶贫集团
　　省级政府在开展社会扶贫的过程中，形成了自己独特的扶贫模式，那就是“集团式”扶贫或“捆绑式”扶贫，省政府动员各自职权范围内一切可以动员的社会力量，参与到省内的社会扶贫行动中，政府在这一过程起到协调作用。重庆市和陕西省等在这方面进行了尝试。
　　重庆直辖市设立后，其所属的万州区、涪陵区和黔江区，地处三峡库区、大巴山区和武陵山区，是全国１８个集中连片的贫困地区之一，又是三峡水库的主要淹没区。扶贫开发面临着严峻的形势，在21个贫困区市县中有固定贫困县12个。为此，重庆市制定了扶贫计划，决定由主要领导分别联系贫困县，并组织全市各级政府、较发达地区、驻渝部队、人民团体和在渝的部分科研单位、大专院校、工商企业。为了发挥多方面的优势，形成较强的合力，按照优势互补的原则，将上述单位组21个扶贫团，分别对口扶持一个贫困区市县；市地县也应基本按此方法进行，对口扶持到乡、到村、到户。
　　集团式扶贫将政府部门的组织、管理、协调优势与科研单位和大专院校的人才、技术、信息优势，以及发达地区和工商企业的经济优势和市场优势整合起来，分别对口扶持一个或一个以上的贫困地区，克服了单独扶贫力度小、缺乏活力、组织难度大等不足。
　　重庆市集团式扶贫的资金来源，从整体上来说，有以下几个渠道：一是集团成员部门单位的捐赠；二是企业捐赠；三是通过一定渠道争取引进的资金；四是区县配套资金；五是帮扶对象自筹。集团式扶贫取得了一定的成效，其中最成功的是基础设施项目，如路、水、电。而那些解决温饱项目，只使贫困状况有所好转。贫困区县支柱产业才刚刚出现雏型，如柑橘、药材、蚕桑等。
　　通过重庆市扶贫案例的研究，我们发现：采取集团式扶贫模式，可以将政府部门的组织和管理优势、较发达地区的优势、科研单位和大专院校的科技和信息优势、工商企业的市场优势整合起来，形成一个综合优势，然后同贫困地区的资源优势结合起来，推动贫困地区的基础设施建设、经济发展、教育发展、人才培训、技术推广、项目引进、市场拓展等，克服了过去单兵作战、独立帮扶的缺陷，即能发挥各对口扶贫单位的积极性和主动性，更能从整体上发挥扶贫集团的综合优势，特别是在资金资源的筹集、项目的实施方面更能体现出整体效益和规模效益。这种综合性、多层次的扶贫形式是对省内扶贫方式的新发展。
　　（三）培育非政府组织
　　非政府组织与政府非专职行动衔接实现政府社会扶贫的功能，这在国外发展中和发达国家均有成功的样板。但中国政府组织完善，而非政府组织的发育非常不健全，这使一些政府的社会功能在执行中出现组织机构的断层，这同样也是国际机构在中国执行社会扶贫计划面临的主要挑战之一。在这一领域联合国开发署与中国政府合作，就培育基层非政府组织进行了尝试，取得了一定的成效。
　　开发署援助、交流中心执行的综合扶贫项目从1993年开始试验，试图探索和开发一种以农村社区和农户为基本单位，直接扶贫到贫困户，结合生态环境建设、农业技术推广、卫生健康培训、妇女参与性别知识培训以及注重项目持续性的、可推广的综合扶贫模式。
　　为了能够实现项目设计的综合、创新和持续发展的目标，UNDP扶贫计划中设计了专门的组织系统。在县一级成立专门的项目机构，在当地民政部门注册为社团法人，一般为贫困乡村发展协会，协会有自己的宗旨和章程，有专门的办公室并县每个项目都包括组建一支专职的基层社区队员和村联络员队伍，以便从机构和人员的层面保证项目的可持续性。四川省仪陇县乡村发展协会就是其中典型一例。
　　为了能够有效执行和管理项目，仪陇县成立了专门的项目执行办公室，作为项目的具体执行机构，在项目招待领导小组领导下工作。为了小额信贷项目操作方便和项目的持续发展，以项目办公室为依托，注册了独立的社团法人“仪陇县乡村发展协会”，项目乡成立乡分会，项目村为中心和小组。协会实行独立经营和管理，县项目办主任为秘书长，秘书长负责日常业务和管理工作。在立足点　，协会办公室与县项目办为两块牌子、一套人马，项目办主任即为协会秘书长，项目办公室承担协会办公室的日常工作，有在编干部３名，其余全部为聘用人员；所有基层工作人员（社区工作队员和乡联络员）为协会聘用的工作人员，服从协会秘书长领导。随着援助项目的结束，项目办将完成使命，而乡村发展协会将长期存在并为农户提供服务。农户的自制组织，分为中心和小组两级，是农户自愿结合组成的５人左右的小组和４－６个小组联合组成的中心，有由农户选出的中心主任和小组长。所有贷款户为乡村发展协会的会员。由于县领导的支持和县项目办与协会的一体化管理，使仪陇乡村发展协会与政府关系良好，既可以完全独立开展小额贷款项目，有独立的资金调配、人事、工资和业务管理权，又较好地处理了与县、乡政府的关系。但这也经历了一个过程。在项目开始初期，３个试点乡政府对项目的理解和支持程度有很大差异。有的乡政府比较支持，而有的乡政府则在得知项目机构和资金独立动作时，采取了观望和不理睬的态度。但经过项目全体工作人员一年试点的努力，乡政府看到这批工作人员不辞辛苦和认真负责的干实事、为贫困户服务，态度也发生了变化。项目开展一年后，３个项目乡政府都采取了支持而不干预具体操作的态度，为项目1997年的扩展奠定了基础。为了更多地得到当地政府的支持，仪陇项目在培训和外出考察活动中，也都邀请项目乡政府的支持，仪陇项目在培训和外出考察活动中，也都邀请项目乡政府的领导参加，对乡政府理解和支持项目也起到了一定作用。同时，项目办在3个试点乡修建人畜饮水工程，为项目乡办实事，取得了乡政府的信任的认可。县政府对该项目给予了应有的支持，主要是道义上的支持，使项目办的干部能够名正言顺的全身心投入项目工作，工作人员也视自己在从事一项非常有意义的事业。仪陇项目执行主任认为：该项目在从事一项非常有意义的事业。仪陇项目执行主任认为：该项目出发点是农民，希望搞成农民合作组织。召开会员代表大会，通过中心、小组等把农民组织起来，选举理事长和理事，工作人员都农民。借鉴小额信贷这种方法，提供资金服务。这是仪陇项目的优势，可以通过组织建设，技术服务和工作人员队伍能力建设，把乡村发展长期持续下去，达到促进乡村发展的目的。
　　与此同时，在管理层设计了一个专门的支持项目，成立国家支持和协调办公室，即在交流中心成立专门的小额信贷扶贫办公室（SCO），设有专门的项目管理人员；起草了建立乡村发展协会章程的样本，积极推动各受援项目省、县（旗）建立非营利的、有独立社团法人资格的民间组织，作为项目结束后取代项目办公室，继续提供服务的机构。从组织机构上为持续发展奠定基础。
　　为了能够使以UNDP援助为起源的扶贫项目，在项目周期结束后能够自身自下而上和持续发展，不仅在项目在设计中包括了组织机构和工作人员队伍建设的内容，而更重要的是在实践中，随着项目的向纵深发展，中方项目管理机构（交流中心）UNDP不断根据出现的新情况调整项目设计方案，终于在项目周期临近尾声时，部分项目以独立机构或民间组织的形式具备了可持续自下而上和发展的组织基础。为探索社会扶贫组织和机构生存和持续性提供了有益的经验。
　　（四）培育非营利企业
　　非营利企业在社会扶贫中是一种有效的组织形式，具有灵活、创新、决策程序快捷和企业化管理的特征，在市场经济条件下，可以是与政府合作实现扶贫目标的选择。德国技术合作公司是这一创新的先锋。
　　德国技术合作公司（GTZ ）是一个全世界从事发展合作的服务性企业，创建于1975年。它属联邦德国政府所有，按私营企业方式动作，实施发展合作，它的主要委托人是德国经济合作与发展部（BMZ）。德国经济合作与发展部通过一项总合同委托GTZ实施技术合作。同时，GTZ还受德国其它政府部门以及伙伴国政府的委托，支持伙伴国的发展和改革进程。另外，它与一些国际组织和机构，例如世界银行、欧盟、联合国开发计划署和亚洲开发银行的合作也日益加强。GTZ的工作特点是，不仅在决策层，而且在机构和团体的中间层和基层开展工作，并把它们相互联系起来。作为以私有经济形式组织起来的企业，GTZ在华工作体现了以市场为导向、灵活和革新的精神。
　　GTZ本着公益性的原则履行自己的任务，盈利仅仅用于发展合作项目本身，它在亚洲、非洲、拉丁美洲和包括东欧转轨国家及独联体各国在内的122个国家中共有10000多名工作人员。
　　作为一家国家产权的、非盈利的、独立的合作公司，　GTZ在中国扶贫领域的项目有其鲜明的特征。在项目的组织管理上，GTZ北京办公室只是起到协调和宏观管理的作用，每个项目的管理有相对的独立性。公司式的管理决定了每个项目的整个项目招待期间都有德方长期专家专门负责项目的全面工作，德方的长期专家在很大程度上起到了项目经理的职责，项目管理的相对独立性和长期专家的投入，使项目的规划的制定和调整更便于执行和符合当地需求。而且每个项目的国家级项目办公室的设点都以管理和监督项目的便利为基本出发点，因此绝大部分的国家级项目办公室都设在项目执行的省若地区。此外，在强调项目组织管理和工程措施的同时，注重项目工程运营管理的创新。同时，GTZ在中国的扶贫项目不仅注重项目的实施，更注重项目的管理和发挥长期效益，尝试建立适宜当地情况的、同社区群众参与和管理的组织系统和经营机制，这方面进行了有益的尝试，为中国扶贫工作积累了实践意义经验。